Öffentliche Verwaltung (Deutschland)

Die öffentliche Verwaltung, auch Administrative genannt, ist nach Otto Mayer die Tätigkeit des Staates oder eines anderen Trägers öffentlicher Verwaltung, die weder Gesetzgebung (Legislative) oder Rechtsprechung (Judikative) ist, noch politische Regierungstätigkeiten (Gubernative) ausübt.Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht, 1895. Digitalisat im Deutschen Textarchiv Die öffentliche Verwaltung ist danach derjenige Teil der Exekutive, der öffentliche Aufgaben wahrnimmt. Sie ist der administrative Teil der vollziehenden Gewalt.

Allgemeines Als organisationstheoretisches Leitbild für die öffentliche Verwaltung fungiert die Bürokratietheorie nach Max Weber. Die Ergebnisse der öffentlichen Verwaltung werden als Verwaltungsleistung bezeichnet. Die öffentliche Verwaltung als interdisziplinäres Untersuchungsobjekt ist der Gegenstand der Verwaltungswissenschaft.Jörg Bogumil, Werner Jann: Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Einführung in die Verwaltungswissenschaft. Wiesbaden 2005.

Merkmale Die öffentliche Verwaltung weist bestimmte Charakteristika aufIryna Spektor: Die Öffentliche Verwaltung. Abgerufen am 2. März 2016. und lässt sich nach Ernst Forsthoff eher beschreiben als definieren.

So ist das Handeln der Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden ( Abs. 3 GG). Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der VerwaltungHinnerk Wissmann: Generalklauseln. Verwaltungsbefugnisse zwischen Gesetzmäßigkeit und offenen Normen. Mohr Siebeck, 2008, ISBN 978-3-16-149555-7. darf die Verwaltung nicht ohne gesetzliche Ermächtigung (Vorbehalt des Gesetzes) und nicht im Widerspruch zu bestehenden gesetzlichen Regelungen (Vorrang des Gesetzes) handeln. Das schließt auch eine bestimmte Zuständigkeitsverteilung ein.

Handlungsträger der Verwaltung sind die Behörden, die hierarchisch strukturiert sind. Die Ausführungskontrolle (Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht) obliegt der jeweils höheren Behörde bzw. der Verwaltungsspitze. Oberste Behörden sind auf Bundes- und Landesebene die Ministerien, die Verwaltungsspitze der jeweilige Minister. Die Verwaltungsspitze ist im System der Gewaltenteilung gegenüber einem gewählten Gremium (Parlament) rechenschaftspflichtig, beispielsweise der Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter der Stadtverwaltung gegenüber dem Gemeinderat.

Begriff der öffentlichen Verwaltung Die öffentliche Verwaltung befasst sich mit der Verwaltung des Staates. Der Verwaltungsbegriff unterscheidet die Verwaltung im organisatorischen Sinn, die Verwaltung im materiellen Sinn und die Verwaltung im formellen Sinn.Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2014.Herbert Strunz: Der Verwaltungsbegriff. In: Gestaltung öffentlicher Verwaltungen. Springer-Verlag, Berlin/Heidelberg 1993, ISBN 978-3-642-52078-5, S. 3–35.

Verwaltung im organisatorischen Sinn Die Verwaltung im organisatorischen Sinn meint den Verwaltungsapparat, d. h. die Organisation der Verwaltung in Verwaltungsträger, Verwaltungsorgane und alle sonstigen Verwaltungseinrichtungen.

Verwaltung im materiellen Sinn Verwaltung im materiellen Sinn ist die Staatstätigkeit, die materiell die Wahrnehmung von Verwaltungsangelegenheiten zum Gegenstand hat, unabhängig von dem handelnden Verwaltungsträger oder Organ. Bisherige Definitionsversuche grenzen den Begriff nicht vollständig ab oder sind zwar differenziert, aber sehr abstrakt.

Danach ist öffentliche Verwaltung im materiellen Sinne etwa „die mannigfaltige, konditional oder nur zweckbestimmte, also insofern fremdbestimmte, nur teilplanende, selbstbeteiligt entscheidend ausführende und gestaltende Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemeinwesen und ihrer Mitglieder als solcher durch die dafür bestellten Sachwalter des Gemeinwesens“Hans J. Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober, Winfried Kluth: Verwaltungsrecht Band 1. 13. Auflage. München 2016. oder „als den Organen der vollziehenden Gewalt und bestimmten diesen zuzurechnenden Rechtssubjekten übertragene eigenverantwortliche ständige Erledigung der Aufgaben des Gemeinwesens durch konkrete Maßnahmen in rechtlicher Bindung nach (mehr oder weniger spezifiziert) vorgegebener Zwecksetzung.“Klaus Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland: Band II, 1980, S. 738.

Verwaltung im formellen Sinn Verwaltung im formellen Sinn meint alle ausgeübten Tätigkeiten der Verwaltungsbehörden unabhängig davon, ob sie materiell verwaltender Art sind wie den Erlass eines Verwaltungsakts oder einer Rechtsverordnung.

Rechtsgrundlagen

Das Verwaltungsrecht umfasst alle Rechtsnormen, die sich auf den Aufbau, die Aufgaben und die Befugnisse der Verwaltung beziehen und die Legitimation für ihre Tätigkeit darstellen. Diese Rechtsnormen lassen sich auf zwei Ebenen unterteilen:

Allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht Das allgemeine Verwaltungsrecht regelt Verfahren und Rechtsinstitute, die einheitlich für die gesamte Verwaltung gelten, etwa den Verwaltungsakt als häufigste Form der Interaktion zwischen Verwaltung und Bürgern. Das besondere Verwaltungsrecht umfasst zusätzlich spezielle Vorschriften für die einzelnen Teilbereiche der Verwaltung, beispielsweise für das Beamtenrecht, das Polizeirecht oder das Gewerberecht. Rechtsnormen mit Außenwirkung und (interne) Verwaltungsvorschriften (Erlasse, Runderlasse, Dienstanweisungen) Während Rechtsnormen mit Außenwirkung das Verhältnis zwischen der Verwaltung und den Bürgern zum Inhalt haben und somit eine Wirkung über den Rechtskreis der Verwaltung hinaus entfalten (Außenwirkung), entfalten Verwaltungsvorschriften keine Wirkung gegenüber den Bürgern. Als Innenrecht regeln sie allein interne Vorgänge innerhalb eines Verwaltungsträgers wie die Zusammenarbeit verschiedener Organe. Ausnahmen können sich aus der Selbstbindung der Verwaltung ergeben.

Aufgaben Ausgehend von der historisch ältesten Aufgabe, das jeweilige Territorium nach außen und innen zu schützen und seine finanzielle Basis zu sichern, zählt die Eingriffsverwaltung (Ordnungs- und Steuerverwaltung) zum klassischen Handlungsfeld der öffentlichen Verwaltung. Im 19. Jahrhundert kamen die Lenkungsverwaltung zur Förderung des wirtschaftlichen Wohlstands durch Handel und Industrie und schließlich die Leistungsverwaltung eines modernen Wohlfahrtsstaates hinzu, der die soziale Sicherheit der Bürger durch Unterstützung Einzelner (z. B. Sozialhilfe) und die Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen der Daseinsvorsorge gewährleistet.Klaus König: Kritik öffentlicher Aufgaben Speyerer Forschungsberichte 72, 1988.

Die Bedarfsverwaltung dient der Beschaffung von Personal und Sachmitteln für die Verwaltungstätigkeit.

In jüngster Zeit wird auch von der öffentlichen Verwaltung eine „nachhaltige“ Aufgabenerfüllung erwartet.

Träger und Personal

Entsprechend der föderalen Verwaltungsgliederung in Deutschland sind die Träger der öffentlichen Verwaltung der Bund, die Länder und die Gemeinden.

Wird die Verwaltung durch eigene Behörden des Bundes oder der Länder ausgeübt, spricht man von unmittelbarer Staatsverwaltung. Hierzu werden auch Regiebetriebe und Eigenbetriebe gezählt. Werden dagegen selbständige Rechtsträger (Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts) sowie beliehene (bewidmete) Unternehmer tätig, beispielsweise ein Schornsteinfegermeister, der TÜV oder die DEKRA, spricht man von mittelbarer Staatsverwaltung.

Insgesamt sind im deutschen öffentlichen Dienst etwa 4,2 Millionen Beamte und Arbeitnehmer beschäftigt.Statistisches Bundesamt: Personalstandstatistik 2014, Personal des öffentlichen Dienstes S. 15. destatis.de, abgerufen am 3. März 2016.

Bundesverwaltung mini|350px|Träger der öffentlichen Verwaltung in Deutschland

Die unmittelbare Bundesverwaltung ist mit der Durchführung aller Angelegenheiten betraut, die nach dem Grundgesetz unter die Zuständigkeit des Bundes fallen ( bis GG). Sie verfügt über insgesamt 316.500 Mitarbeiter. Nachfolgend einige Bundesbehörden und deren Anzahl an Mitarbeitern: Auswärtiger Dienst (8.700) Bundesfinanzverwaltung (48.000) Bundeszollverwaltung (34.000) Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Bundeszentralamt für Steuern Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen Zentrum für Informationsverarbeitung und Informationstechnik Bundeswehrverwaltung (75.000; zukünftig 50.000) Bundespolizei (51.000) Bundeskriminalamt (5.500) Bundesanwaltschaft Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (11.000) Kraftfahrt-Bundesamt (1.000) Bundesamt für Güterverkehr Eisenbahn-Bundesamt Bundesamt für Justiz Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie Luftfahrt-Bundesamt Deutscher Wetterdienst Bundesanstalt für Straßenwesen Bundesanstalt für Gewässerkunde Bundesanstalt für Wasserbau Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (5.000) Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung Bundesverwaltungsamt (2.200) Bundestagsverwaltung Bundessortenamt Bundesratsverwaltung Bundespräsidialamt

Hinzu kommen 186.600 Soldaten, die nicht als Mitglieder der Verwaltung erfasst werden, aber dem Verteidigungsministerium unterstehen, und knapp 80.000 THW-Angehörige, die dem Bundesministerium des Innern unterstehen.

Daneben gibt es noch die mittelbare Bundesverwaltung. Hierzu gehören die Bediensteten bei Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts unter Bundesaufsicht und die Bediensteten der Bundesbank.

Die bundeseigene Verwaltung hat seit 1990 einen erheblichen Anteil ihrer Bediensteten abgegeben. Zunächst überführte die Postreform sämtliche Beschäftigten der Postbehörden in die privatrechtlichen Einheiten von Post, Telekom und Postbank, mit der Bahnreform ist die ehemalige Behörde des Bundesverkehrsministeriums ebenfalls in private Strukturen überführt worden (mit Ausnahme des Bundeseisenbahnvermögens). Darüber hinaus wurde auch die Deutsche Flugsicherung privatisiert.

Landesverwaltungen

Da die Länder mit dem weitaus größten Teil der Verwaltungsaufgaben in Deutschland betraut sind ( GG), sind die Landesbehörden und die angeschlossenen Betriebe von der Personalstärke her der herausragende Teil der öffentlichen Verwaltung. In den 16 deutschen Landesverwaltungen arbeiten 2,3 Millionen Menschen, im Einzelnen: in der Finanzverwaltung der Länder (153.300) in den Hochschulen (237.900) in Schulen und der vorschulischen Bildung (817.400) im Rechtsschutz und der Gerichtsverwaltung (189.700) in der Polizei (273.600, davon 228.000 Vollzugsbeamte) in den sonstigen Verwaltungen (601.100). Für die Hochschulen sind nur die öffentlich Beschäftigten angegeben. Insgesamt arbeiten an Hochschulen 488.700 Beschäftigte und in den ihnen angeschlossenen Kliniken nochmals 189.200 Mitarbeiter.

Kommunalverwaltungen

Die Gemeinden in Deutschland verwalten im eigenen Wirkungskreis alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Dieses Selbstverwaltungsrecht ist ihnen im Grundgesetz garantiert ( Abs. 2 GG). Außerdem erfüllen sie im übertragenen Wirkungskreis ihnen gesetzlich zugewiesene staatliche Aufgaben.

Die kommunale Aufgabenstruktur unterscheidet: freiwillige Aufgaben wie Bäder, Busse, Theater usw. Pflichtaufgaben ohne Weisung: Schulen und Kindergärten, Strom, Gas, Wasser, Müllabfuhr usw. Pflichtaufgaben nach Weisung: Sozialhilfe, Wohngeld, Feuerwehr, Zivilschutz, Gemeindewahlen usw. staatliche Auftragsangelegenheiten: Volkszählung, Wehrpflichtigenerfassung, Landtags- und Bundestagswahlen.

Die Gemeinden eines Gebietes sind zu Landkreisen (in einigen Ländern Kreise genannt) zusammengeschlossen, um übergeordnete Aufgaben (insbesondere Pflichtaufgaben) effektiver bewältigen zu können. Ab einer bestimmten Einwohnerzahl, die je nach Bundesland unterschiedlich ist, sind Städte kreisfrei. Neben Kreisen existieren für Spezialaufgaben weitere kommunale Verbände, wie etwa in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen die Landschaftsverbände. Die Kontrollgremien dieser Körperschaften besetzen Kommunalvertreter, finanziert werden sie über Umlagen aus den Kommunalhaushalten.