Volksentscheidung über eine vereinfachte Verfassungsreform in Bayern 1924

Die Volksentscheidung über eine vereinfachte Verfassungsreform in Bayern vom 6. April 1924 war ein Plebiszit, mit dem ein künftiger Bayerischer Landtag einmalig die Möglichkeit erhalten sollte, eine noch auszuarbeitende Reform der Bamberger Verfassung mit einfacher Mehrheit der Stimmen beschließen zu können. Ausgelöst wurde die Volksentscheidung durch ein Volksbegehren der regierenden Bayerischen Volkspartei (BVP), die damit ihre zentralen Anliegen für eine Verfassungsreform durchsetzen wollte. Zuvor war die BVP im Landtag mehrfach mit ihren Änderungsvorschlägen für die Verfassung an der geforderten Zweidrittelmehrheit gescheitert. Weitere Unterstützer des Volksbegehrens waren die Koalitionspartner der BVP, die DNVP, die DVP und der Bayerische Bauernbund.

Zu den Zielen einer noch im Einzelnen auszuarbeitenden Reform sollte die Schaffung des Amts eines Bayerischen Staatspräsidenten gehören, die Einrichtung einer zweiten Parlamentskammer, die grundsätzliche Ermöglichung von Verfassungsänderungen mit einfacher Stimmenmehrheit sowie die Erleichterung der Volksgesetzgebung.

Gleichzeitig zum Volksbegehren über die vereinfachte Verfassungsreform, war von den gleichen Bündnispartnern ein weiteres Volksbegehren zur vorzeitigen Landtagsauflösung eingebracht worden. Diesem Anliegen hatte der Landtag jedoch bereits am 21. Februar 1924 durch eigenen Entschluss faktisch entsprochen, weswegen hierzu keine zweite Volksentscheidung stattfand. Die auf diese Weise notwendig gewordene Neuwahl wurde dann zusammen mit der Volksentscheidung über die vereinfachte Verfassungsreform durchgeführt.

Die Abstimmung führte zu einer knappen mehrheitlichen Ablehnung (52,05 % „Nein“-Stimmen) des Volksbegehrens. Für die Annahme wäre eine Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen notwendig gewesen. Das zugleich geforderte 40-%-Beteiligungsquorum wurde deutlich überschritten.

Es war das erste Plebiszit in der Geschichte Bayerns und zugleich das einzige in der Zeit der Weimarer Republik auf Landesebene.

Etymologie

Die Bezeichnung Volksentscheidung ist heute in der Bundesrepublik Deutschland unüblich, war jedoch nach der Bamberger Verfassung des Freistaats Bayern (1919–1946) die amtliche Bezeichnung für ein Plebiszit. In den meisten anderen deutschen Ländern der Weimarer Republik war der Ausdruck Volksentscheid, teilweise auch Volksabstimmung gebräuchlich. Mit der 1946 in Kraft getretenen Verfassung des Freistaates Bayern lautet die amtliche Bezeichnung in Bayern heute ebenfalls Volksentscheid.

Hintergrund Die Volksentscheidung von 1924 steht im engen Zusammenhang mit dem politischen Programm und der Entwicklung der Bayerischen Volkspartei. Diese entstand im November 1918 als Abspaltung von der katholischen Zentrumspartei und verfolgte ein autoritäres, anti-sozialdemokratisches und partikularistisches Programm.

Entstehung der Bayerischen Volkspartei

Der bayerische Landesverband des Zentrums hatte bereits vor dem Ersten Weltkrieg eine gewisse Sonderrolle gespielt. Vor allem der agrarische Flügel betonte die bayerische Sonderrolle und war auf Abgrenzung zu Preußen bedacht. Jedoch war es den damals in Bayern prägenden Persönlichkeiten der Partei (unter anderem Balthasar von Daller, Franz Xaver Schädler und Georg von Orterer) stets aufs Neue gelungen, grundsätzliche Richtungskonflikte zu überbrücken und die Einheit der Zentrumspartei zu wahren.Klaus Schönhoven: Die Bayerische Volkspartei, S. 17–18.

Mit dem Fortschreiten des Krieges und den wirtschaftlichen Erschwernissen der zentral gesteuerten Kriegswirtschaft, griff in Bayern eine gewisse „Reichsverdrossenheit“ um sich. Die Friedensresolution von Juli 1917, mit der – angestoßen durch eine Rede des Zentrumspolitikers Matthias Erzbergers – das Zentrum, SPD und Fortschrittliche Volkspartei einen Verständigungsfrieden ohne Annexionen forderten, wurde schließlich zum Ausgangspunkt der Abspaltung des Zentrums in Bayern. Viele der zu diesem Zeitpunkt in Bayern führenden Persönlichkeiten des Zentrums (wie beispielsweise Heinrich Held, Sebastian Schlittenbauer und Georg Heim) zeigten sich entsetzt von der Resolution und der Zusammenarbeit mit den Sozialdemokraten. Während sich das Zentrum im sonstigen Reich bis Herbst 1918 immer stärker in eine republikanische und unitarische Richtung entwickelte, beharrte der bayerische Landesverband auf Monarchie und Eigenständigkeit der Fürstentümer. Gleichwohl überdeckten die Kriegsverhältnisse die wachsende Entfremdung zunächst noch.Klaus Schönhoven: Die Bayerische Volkspartei, S. 18–20.

Als sich Deutschland mit der Novemberrevolution in eine Republik wandelte und die Zentrumspartei diese Entwicklung ausdrücklich begrüßte, mochte der Großteil des bayerischen Zentrums dem nicht folgen. Drei Tage nach dem Sturz der bayerischen Monarchie am 10. November 1918, wurde die Bayerische Volkspartei (BVP) gegründet. Am 15. November 1918 empfahl dann der Parteivorstand des Zentrums in Bayern allen Mitglieder ausdrücklich den Übertritt in die neue Partei.Klaus Schönhoven: Die Bayerische Volkspartei, S. 20–21. Bei den Wahlen in Bayern am 12. Februar 1919 wurde die BVP mit 35 % der Stimmen stärkste Kraft.Klaus Schönhoven: Die Bayerische Volkspartei, S. 28.

Die BVP sucht ihre Rolle im Reich Die Haltung der BVP zur Republik war zwiespältig: Einerseits befürwortete ein Großteil der Partei nach wie vor die Monarchie und war der Republik gegenüber mindestens kritisch eingestellt. Andererseits war offenkundig, dass eine bloße Rückkehr zum Zustand vor der Revolution unmöglich war. Die Partei lehnte jede Form der Zusammenarbeit mit der Sozialdemokratie aufs Schärfste ab. Zugleich gelang es ihr durch ihre inhaltliche Ausrichtung nur unzureichend, mit anderen Rechtsparteien stabile Bündnisse zu schmieden.

In den Jahren 1918 und 1919 hatte die BVP die Entstehung der Weimarer Republik zunächst noch mit einer gewissen kritischen Offenheit begleitet. So wurde beispielsweise bei der Ausarbeitung der Bamberger Verfassung ausdrücklich darauf geachtet, dass diese an die zeitgleich erarbeitete Weimarer Reichsverfassung anschlussfähig blieb. Im Reichstag bildete sie zunächst mit dem Zentrum eine Fraktionsgemeinschaft, wobei Unterschiede in zentralen Fragen fortbestanden. Daneben suchte sie, wenngleich weitgehend erfolglos, den Schulterschluss mit anderen partikularistischen Parteien, um gemeinsam mit politischen Mitteln gegen Bestrebungen zur stärkeren Zentralisierung Deutschlands vorzugehen.Klaus Schönhoven: Die Bayerische Volkspartei, S. 28–30, 39.

Nach dem Kapp-Putsch im März 1920 und der Ernennung des BVP-Politikers Gustav von Kahr zum Bayerischen Ministerpräsidenten änderte sie jedoch ihren Kurs. Sie verfolgte fortan das Ziel der Errichtung einer rechtskonservativen „Ordnungszelle“ in Bayern, in Abgrenzung gegen die republikanisch-demokratischen Kräfte in Berlin.Klaus Schönhoven: Die Bayerische Volkspartei, S. 40. Trotz der zunehmenden Distanz zum Zentrum,Klaus Schönhoven: Die Bayerische Volkspartei, S. 33. war die BVP in den mitte-rechts Kabinetten Cuno (November 1922 bis August 1923) und Marx I (November 1923 bis Mai 1924) jeweils mit einem Ministerposten in die Reichsregierung eingebunden. Es gelang ihr jedoch nicht, hierdurch reichsweit stärkeren politischen Einfluss zu gewinnen. Vielmehr geriet die BVP aufgrund ihrer sehr eigenwilligen politischen Positionen, namentlich des Bamberger Programms, und ihrer mangelnden Bereitschaft zur Kompromissbildung zunehmend in Isolation.Klaus Schönhoven: Die Bayerische Volkspartei, S. 42, 46–48.Winfried Becker: Bayerische Volkspartei (BVP), 1918–1933, Abschnitt „Die Bamberger Programme von 1920/1922 und das Ziel der Revision der Reichsverfassung, die Parteiführung“.

Das Ziel einer Verfassungsreform in Bayern Um ihre autoritären Staatsvorstellungen zu verwirklichen, strebte die BVP ab 1921 aktiv einen Umbau des Freistaats Bayern an. Ihr Ziel war eine umfassende Revision der Bamberger Verfassung, die – so die Hoffnung – über Bayern hinaus Einfluss auf die Entwicklung Deutschlands nehmen würde. Zuvor hatte die BVP ab Juli 1920 eine Regierung mit der Bayerischen Mittelpartei (BMP), dem bayerischen Landesverband der rechtsnationalen DNVP gebildet.

Die BVP störte sich vor allem an der starken Rolle des Parlaments und wollte die politische Macht auf drei Institutionen aufteilen: Es sollte das Amt eines bayerischen Staatspräsidenten geschaffen werden, der unter anderem Bayern nach außen vertreten, zusammen mit dem Landtagspräsidenten die Gesetze verkünden sowie die Regierung zusammenstellen sollte. Dem Landtag, als „Volkskammer“, sollte eine aristokratisch-ständisch verfasste zweite Kammer als Korrektiv hinzutreten. Weiterhin sollte die direkte Demokratie ausgeweitet werden, einerseits indem die Hürden für Volksbegehren gesenkt, auch bei Volksentscheidungen über Verfassungsänderungen die einfache Mehrheit entscheiden und zuletzt die Staatsregierung Referenden über vom Landtag abgelehnte Gesetze ansetzen können sollte.

Die BVP unternahm mehrere Anläufe im Landtag, um ihre Vorstellungen umzusetzen. Die von ihr angeführte Regierungskoalition verfügte nach der Wahl von 1920 über 96 Sitze im Parlament, für eine Verfassungsänderung waren jedoch 104 Stimmen notwendig. Nach Lage der Dinge war also die zusätzliche Unterstützung von mindestens acht Abgeordneten aus den Reihen der DDP oder SPD notwendig, während eine Unterstützung durch die USPD oder KPD ausgeschlossen schien.

Krisenjahr 1923 Die Debatten um eine Reform der bayerischen Verfassung fanden 1923 vor dem Hintergrund der bis dahin schwersten krisenzeit der Weimarer Republik statt. Mit der Ruhrbesetzung sowie der daraus resultierenden Hyperinflation geriet die politische Stabilität im Deutschen Reich ernorm unter Druck. Als die bayerische Staatsregierung im September 1923 aus Protest gegen den Abbruch des Ruhrkampfes durch das Kabinett Stresemann den vormaligen Ministerpräsidenten Gustav von Kahr zum Generalstaatskommissar mit weitreichenden Vollmachten ernannte, führte dies Deutschland an den Rand des Bürgerkriegs. Die Anordnung der Reichsexekution gegen die linken Einheitsfrontregierungen in Sachsen und Thüringen im Oktober durch Reichspräsident Friedrich Ebert, aber durch den von der bayerischen Staatsregierung unterdrückten Hitlerputsch Anfang November 1923 in München, machten dies deutlich.

Der Weg zur Volksentscheidung Parlamentarische Reformversuche Angesichts der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse in Bayern versuchte die BVP, die verschiedenen Bestandteile ihres Verfassungsprogramms einzeln durchzusetzen. Im September 1921 brachte sie den Vorschlag zur Schaffung des Amts des Bayerischen Staatspräsidenten ein, konnte hierfür jedoch die nach der Bamberger Verfassung für Verfassungsänderungen notwendige absolute Zweidrittelmehrheit nicht erreichen.Heinrich von Jan: Verfassung und Verwaltung in Bayern, S. 2.

Erst im Frühahr 1923 unternahm sie einen weiteren Versuch, diesmal zur Änderung des § 92, der eben jene Zweidrittelmehrheit festschrieb. Bei einem Erfolg hätte die BVP ihre Verfassungsänderungen mit Unterstützung lediglich eines ihrer Koalitionspartner, der BMP/DVP beziehungsweise dem Bayerischen Bauernbund (BB), durchsetzen können. Allerdings verfehlte auch diese Abstimmung die geforderte Zweidrittelmehrheit. Den nächsten Anlauf unternahm die BVP bereits im Sommer 1923, indem sie die Absenkung der Hürden für die direkte Demokratie und die Abschaffung der Zweidrittelmehrheit bei verfassungsändernden Volksentscheidungen vorschlug. Auch diesmal wurde die notwendige Mehrheit verfehlt.Heinrich von Jan: Verfassung und Verwaltung in Bayern, S. 3.

Zwei Volksbegehren