Bundesrat (Deutschland)

Der Bundesrat (Abkürzung BR) ist ein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland. Jedes Land ist durch Mitglieder seiner Landesregierung im Bundesrat vertreten, nach Bevölkerung zwischen 3 und 6 Personen, insgesamt 69 Personen. Es ist keine zweite Kammer des Parlaments, die gleichberechtigt über Gesetze entscheidet, wie z. B. in den USA oder der Schweiz. Nach GG gibt es Gesetze, denen der Bundesrat zustimmen muss, bei anderen darf er Einspruch erheben, der Bundestag kann jedoch überstimmen. Verordnungen der Regierung, die Bundesländer betreffen, darf er zustimmen oder ablehnen. EU-Institutionen darf der Bundesrat direkt kontaktieren, bei EU-Entscheidungen darf der Bundesrat mitwirken, der Artikel im Grundgesetz legt das jedoch nicht fest, Details sind im EUZBLG und im IntVG geregelt. Der Bundesrat kann Mitglieder der Bundesregierung befragen und Anhörungen verlangen.

Trotz der vielen Einschränkungen ist der Bundesrat ein Ausdruck des Föderalismus und führt eine deutsche Verfassungstradition aus der Kaiser- und Fürstenzeit bzw. dem Deutschen Reich fort. Staatsrechtlich lässt sich der Bundesrat weder der Gesetzgebung, noch der Verwaltung zuordnen, ist in beidem eingebunden und daher ein Organ sui generis. Die Mitglieder sind weisungsgebunden, nicht gewählt, sondern werden von den Ländern üblicherweise nach Regierungswechsel entsendet.

Nur selten haben die Parteien, die im Bundestag eine Koalition bilden und die Bundesregierung stellen, gemeinsam auch eine Mehrheit im Bundesrat. So müssen weitere Parteien für zustimmungspflichtige Gesetze gewonnen werden. In den ersten Jahrzehnten nach Gründung der Bundesrepublik stieg der Anteil dieser Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedurften, stark an und damit die Bedeutung einer Mehrheit im Bundesrat. Im Jahr 2006 und danach versuchte man in sogenannten Föderalismus-Reformen, die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze zurückzudrängen, was aber nicht im erhofften Ausmaß eingetreten ist. Die Kompromissfähigkeit ist im Allgemeinen sehr hoch, sodass nur wenige Gesetze endgültig abgelehnt werden (Vermittlungsausschuss).

Geschichte

mini|Sitzungssaal des Engeren Rats in der Bundesversammlung des Deutschen Bundes, vor 1866 Bereits in früheren Epochen des deutschen Bundesstaates und in den Staatenbünden davor gab es Organe, die die Gliedstaaten vertraten. Der erste Vorläufer des Bundesrates war der Reichstag des Heiligen Römischen Reiches. Dort hatten die Gliedstaaten bzw. die Fürsten, Bischöfe und Städte unterschiedliche Rechte, teilweise abhängig von ihrer aktuellen Bedeutung, teilweise von historischen Rechten.

Ein weiteres Vorbild war der Bundestag (die Bundesversammlung) des Deutschen Bundes von 1815 bis 1866. In ihm waren die Vertreter von etwa 40 deutschen Bundesgliedern versammelt. Die wichtigsten Beschlüsse bedurften der Einstimmigkeit. Ansonsten hatten die Staaten ein unterschiedliches Stimmgewicht und es gab Mehrheitsbeschlüsse.

Der Norddeutsche Bund von 1867 war ein neu gegründeter Bundesstaat, doch seine Verfassung ließ die Reformdebatten aus der vorherigen Epoche erkennen. Die Vertretung der Gliedstaaten hieß Bundesrath. Die Gliedstaaten entsandten laut Verfassung unterschiedlich viele Mitglieder in den Bundesrath, basierend auf ihrer alten Stärke im Bundestag vor 1866. Neben dem Bundesrath gab es einen direkt vom Volk gewählten Reichstag; ein Gesetz konnte nur realisiert werden, wenn diese beiden Organe zustimmten. Dieses politische System änderte sich auch nicht, nachdem der Norddeutsche Bund 1871 im Deutschen Reich aufging.

In der Weimarer Republik (1919–1933) brauchte man die Zustimmung des Reichsrats nur noch für manche Gesetze. Wohl aber konnte die Verfassung nur mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit auch im Reichsrat geändert werden. Die Nationalsozialisten schafften den Reichsrat 1934 ab.

Die Bundesrepublik richtete 1949 einen Bundesrat mit etwas mehr Rechten ein. Wie in der Weimarer Republik ist die Zahl der Mitglieder nicht mehr verfassungsgemäß pro Land festgeschrieben; stattdessen erhalten die Länder eine unterschiedliche Zahl an Bundesratsmitgliedern abhängig von der Einwohnerzahl, die sich ändern kann. Im Jahr 1990 wurden die maximale Stimmenzahl für ein Land von fünf auf sechs erhöht.

Funktionen Das Grundgesetz formuliert den Auftrag des Bundesrates in und mit knappen Worten wie folgt: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.“ Die Länder, vertreten durch die Regierungen der Länder, handeln im Bundesrat und wirken auf diese Weise in den genannten Bereichen mit, wobei die Arten der Mitwirkung jeweils unterschiedlich ausgestaltet sind.

Der Parlamentarische Rat hatte für den Bundesrat zunächst auch den Namen Länderkammer diskutiert (als Gegensatz zur ebenfalls vorgeschlagenen Volkskammer als Bezeichnung für den Bundestag), dies wurde später jedoch wieder verworfen.48. Sitzung des Hauptausschusses am 9. Februar 1949, HA-Steno S. 753. Auch heute wird der Bundesrat gelegentlich als „zweite Kammer“ oder „Länderkammer“ bezeichnet. Er ist dennoch nach dem Grundgesetz ein eigenständiges Verfassungsorgan des Bundes und anders als in den meisten Ländern der Welt „nicht eine zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans, die gleichwertig mit der ‚ersten Kammer‘ entscheidend am Gesetzgebungsverfahren beteiligt wäre“.So wörtlich das Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung aus dem Jahre 1974, vgl. BVerfGE 37, 363, Aktenzeichen 2 BvF 2, 3/73

Gesetzgebung mini|500px|Schema des Gesetzgebungsverfahrens

Der Bundesrat hat neben der Bundesregierung und dem Bundestag das Recht zur Gesetzesinitiative ( GG). Beschließt er einen Gesetzentwurf, so wird dieser zunächst der Bundesregierung zugeleitet, die hierzu Stellung nehmen kann. Der Entwurf sowie die Stellungnahme sind dem Bundestag in der Regel innerhalb von sechs – in bestimmten Fällen innerhalb von drei bzw. neun – Wochen zuzuleiten ( GG).

Gesetzentwürfe der Bundesregierung werden zunächst dem Bundesrat zugeleitet, der im ersten Durchgang hierzu Stellung nehmen kann. Auch hier gilt regelmäßig eine Frist von sechs (in besonderen Fällen drei oder neun) Wochen ( GG). Die Bundesregierung kann zu der Stellungnahme des Bundesrates eine Gegenäußerung abgeben, bevor sie den Gesetzentwurf beim Deutschen Bundestag einbringt.

Die Beteiligung des Bundesrates im sogenannten zweiten Durchgang unterscheidet sich dahingehend, ob das vom Bundestag beschlossene Gesetz die Zustimmung des Bundesrates benötigt, um in Kraft treten zu können ( GG). Ein solches Gesetz wird auch als „Zustimmungsgesetz“ oder „zustimmungsbedürftiges Gesetz“ bezeichnet. Bei allen übrigen Gesetzen kann der Bundesrat nach Durchführung eines Vermittlungsverfahrens (→ Vermittlungsausschuss) Einspruch einlegen. Diese Gesetze werden daher als „Einspruchsgesetze“ bezeichnet.

Die Zustimmungsbedürftigkeit ergibt sich aus dem Grundgesetz und betrifft drei Arten von Gesetzen: Gesetze zur Änderung der Verfassung (hier ist für die Zustimmung eine Zweidrittelmehrheit erforderlich, das sind derzeit mindestens 46 Stimmen), Gesetze mit Auswirkungen auf die Finanzen der Länder (z. B. Steuergesetze, die Auswirkungen auf die Einnahmen der Länder haben, oder Gesetze, die die Länder zu Ausgaben oder Sachleistungen verpflichten) und Gesetze mit Auswirkungen auf die Organisations- oder Verwaltungshoheit der Länder

Nach der vom Bundesverfassungsgericht bestätigten „Einheitsthese“. erstreckt sich die Zustimmungsbedürftigkeit immer auf das Gesetz in seiner Gesamtheit und nicht nur auf einzelne Vorschriften, die die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen.

Von der Gründung der Bundesrepublik Deutschland bis zum Ende der 15. Legislaturperiode des Bundestages sind 3362 Zustimmungsgesetze (etwa 53 %) und 2973 Einspruchsgesetze in Kraft getreten.Zahlen der auf den Internetseiten des Bundesrates veröffentlichten GesamtstatistikKonrad Reuter: Praxishandbuch Bundesrat. Verfassungsrechtliche Grundlagen, Kommentar zur Geschäftsordnung, Praxis des Bundesrates. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1991, ISBN 3-8114-6590-2, Teil IV, S. 705 Der Anteil der zustimmungsbedürftigen Gesetze hat sich in der 16. Wahlperiode (2005–2009) auf 41,8 % und der 17. Wahlperiode (2009–2013) auf 38,3 % verringert,Gesamtstatistik der Bundesratsverwaltung (PDF; 67 kB) was mit der am 1. September 2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform zusammenhängen dürfte.

Zustimmungsgesetze Bei zustimmungsbedürftigen Gesetzen sieht das Grundgesetz für den Bundesrat drei Entscheidungsmöglichkeiten vor: Abs. 2 und 2a GG Er stimmt dem Gesetz zu. Er verlangt die Einberufung des Vermittlungsausschusses. Er stimmt dem Gesetz nicht zu.

Kommt im Vermittlungsausschuss keine Einigung zustande („unechtes Ergebnis“) und stimmt der Bundesrat diesem unechten Ergebnis nicht zu oder entscheidet sich der Bundesrat ohne Vermittlungsausschuss zu einem „Nein“, so ist das Gesetz dann gescheitert, wenn weitere Anrufungen des Vermittlungsausschusses (durch die Bundesregierung oder den Deutschen Bundestag) zum selben Ergebnis, also zur Nichtzustimmung im Bundesrat, führen.

Der Vermittlungsausschuss kann also dreimal (durch Bundesrat, Deutschen Bundestag und Bundesregierung) einberufen werden und hat seine Entscheidungen „in angemessener Frist“ zu fassen. Zustimmungserforderliche Gesetze sind ausdrücklich im Grundgesetz genannt – beispielsweise die Finanzhilfen nach 104b. Bei der formellen Verfassungsmäßigkeit ist eine Prüfung der Voraussetzungen nicht erforderlich. Die reine Gesetzgebungskompetenz ist notwendig.Dreyer in: Dreyer, 3. Aufl., S. 1443

Einspruchsgesetze Bei Gesetzen, die zu ihrem Inkrafttreten nicht die Zustimmung des Bundesrates benötigen, hat der Bundesrat weniger Einfluss, da sein Votum vom Bundestag überstimmt werden kann. Ist er mit dem Gesetz nicht einverstanden, kann er zunächst den Vermittlungsausschuss einberufen und versuchen, hier eine Einigung mit dem Bundestag zu erzielen. Schlägt der Vermittlungsausschuss Änderungen vor, müssen diese zunächst vom Bundestag beschlossen werden, bevor der Bundesrat abschließend entscheidet, ob er gegen das nunmehr geänderte Gesetz Einspruch einlegt oder nicht. Macht der Vermittlungsausschuss keine Änderungsvorschläge oder kommt eine Einigung nicht zustande, entscheidet der Bundesrat ohne erneute Beteiligung des Bundestages über einen Einspruch gegen den noch unveränderten Gesetzesbeschluss.

Über einen Einspruch muss der Bundesrat innerhalb von zwei Wochen beschließen, wobei die Frist mit dem Eingang des Änderungsbeschlusses des Bundestages oder mit der Mitteilung des Vorsitzenden des Vermittlungsausschusses über das Ergebnis des Vermittlungsverfahrens beginnt.

Ein Einspruch des Bundesrates kann vom Deutschen Bundestag überstimmt werden. Beschließt der Bundesrat den Einspruch mit absoluter Mehrheit (insgesamt hat der Bundesrat 69 Stimmen, absolute Mehrheit = 35 Stimmen, Zweidrittelmehrheit = 46), kann der Einspruch nur mit der absoluten Mehrheit im Bundestag (Mehrheit der Mitglieder = Kanzlermehrheit) abgewiesen werden. Legt der Bundesrat den Einspruch mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit ein, müssen für die Zurückweisung des Einspruchs im Bundestag zwei Drittel der abgegebenen Stimmen zusammenkommen, mindestens jedoch die Stimmen der Hälfte aller Mitglieder. Weist der Bundestag den Einspruch nicht zurück, ist das Gesetz gescheitert.

Verordnungen und Verwaltungsvorschriften Unterhalb der Ebene eines Bundesgesetzes gibt es Rechtsverordnungen des Bundes, die je nach Verordnungsermächtigung der Zustimmung des Bundesrates – gegebenenfalls auch des Deutschen Bundestages – bedürfen. Diese Verordnungen werden in der Regel durch einen Bundesminister erlassen.

Die Zustimmung des Bundesrates zu Bundesverordnungen wird nach Abs. 2 GG benötigt, wenn die Ermächtigung zum Erlass der Verordnung in einem Zustimmungsgesetz, also einem Gesetz, das die Zustimmung des Bundesrates bedarf, ergangen ist;