Der Föderalismus gehört zu den Grundpfeilern der schweizerischen Staatsordnung. Das föderalistische System ist aus drei Ebenen aufgebaut: Zuoberst steht der Bund, dann die Kantone und schliesslich die Gemeinden. Wie in einem Bundesstaat üblich werden die Staatsaufgaben auf die drei Staatsebenen aufgeteilt. Diese Aufgabenteilung beruht auf dem Prinzip der Subsidiarität: Eine Aufgabe darf nur dann von einer höheren Instanz übernommen werden, wenn sie die Kraft der unteren Stufe übersteigt. Im Idealfall führt das zu Gesetzen und Regelungen, die auf lokale Bedürfnisse zugeschnitten sind, was einerseits deren Akzeptanz erhöhen und anderseits eine fruchtbare Konkurrenz zwischen Kantonen und Gemeinden um niedrigere Steuern, effizientere öffentliche Verwaltung und andere Standortvorteile bewirken soll. Neben der Subsidiarität sieht die Bundesverfassung ein System der Einzelermächtigung vor. Der Bund übernimmt nur jene Aufgaben, die ihm von der Verfassung zugeschrieben werden; alle anderen kommen automatisch den Kantonen zu. mini|Die drei föderalen Ebenen: Bund – Kantone – Gemeinden (Die Anzahl der Gemeinden hat seit dieser Darstellung von 2018 wegen Zusammenschlüssen abgenommen.)
Der Schweizer Föderalismus ist durch die weitreichende Autonomie der Gliedstaaten (Kantone) geprägt. Die Kantone verfügen über voll ausgebaute staatliche Strukturen und damit über eigene politische Institutionen für die Exekutive (ausführende Gewalt), die Legislative (gesetzgebende Gewalt) und die Judikative (rechtsprechende Gewalt). Quantitativ ist es die wichtigste Aufgabe der Kantone, das Recht, das auf Bundesebene geschaffen wird, umzusetzen, wobei ihnen möglichst viel Freiheit eingeräumt werden soll. Die Autonomie existiert aber immer nur im Rahmen des Bundesrechts. Den Gemeinden kommt ebenfalls Autonomie zu, deren Ausprägung das kantonale Recht bestimmt.
Die Kantone verfügen über umfassende Mitwirkungsrechte auf Bundesebene: Bei jeder Änderung der Bundesverfassung haben die Kantone das Recht, ein Veto einzulegen; auf Bundesebene existiert ein Parlament aus zwei Kammern, deren eine die Kantone repräsentieren soll (Ständerat); sie können eine Standesinitiative oder ein Kantonsreferendum ergreifen; und sie wirken an der Rechtsetzung im Bund mit (Vernehmlassung). Die Verfassung geht von einer grundsätzlichen Gleichstellung der Kantone aus.
Ein Wesensmerkmal des Schweizer Föderalismus ist die intensive Zusammenarbeit innerhalb und zwischen den Staatsebenen. Sowohl die vertikale (Bund–Kantone, Kantone–Gemeinden) als auch die horizontale Kooperation (Kantone–Kantone, Gemeinden–Gemeinden) ist im internationalen Vergleich stark ausgeprägt. Dadurch versuchen die Kantone, dem Schwinden ihres Einflusses auf Bundesebene entgegenzuwirken.
Seit geraumer Zeit ist der Föderalismus mit verschiedenen Herausforderungen konfrontiert, weshalb er von Teilen der Lehre als das am stärksten gefährdete Strukturprinzip erachtet wird. Vor allem die schleichende Zentralisierung, also die zunehmende Übernahme von eigentlich kantonalen Aufgaben durch den Bund, stellt ein Problem dar. Mit dem Abschluss interkantonaler Konkordate versuchen die Kantone, dem entgegenzuwirken. Die Zentralisierung erfolgt aber nicht nur innerstaatlich. Immer häufiger werden die Politik und die Rechtsetzung auf eine neue, internationale Ebene verlagert, wodurch der Bund, der über umfassende Kompetenzen im Bereich der völkerrechtlichen Verträge verfügt, immer mehr Bereiche regelt.
Der Föderalismus im politischen System der Schweiz Der föderale Staatsaufbau bildet eines der Kernelemente des politischen Systems der Schweiz, er wird zum Teil sogar als das tragende und identitätsstiftende Element angesehen.
Die zentralen Funktionen des Föderalismus in der Schweiz werden mit den Phrasen «Einheit in der Vielfalt» (d. h. Vereinigung unterschiedlicher Völker und Regionen unter einer gemeinsamen Verfassung) und «Vielfalt in der Einheit» (d. h. Minderheitenschutz im demokratischen System) umschrieben. Minderheiten soll nicht nur das Recht auf Selbstverwaltung zugesichert, sondern es soll verhindert werden, dass sich Mehrheiten im Gesamtstaat über sie hinwegsetzen. Der Föderalismus dient ausserdem zur vertikalen Machthemmung und zur Stärkung der Demokratie, indem die Stimmberechtigten in den Gliedstaaten politisch partizipieren können; er führt zur bürgernahen Entscheidungsfindung und schafft dadurch höhere Legitimität für staatliches Handeln.Tiefenthal: «Vielfalt in der Einheit» am Ende? 2021, S. 183
Der Föderalismus basiert auf der Anerkennung der Unterschiedlichkeit und der Eigenständigkeit der Kantone. Diese Anerkennung zeigt sich in der Verfassung, ist in Institutionen und im Parteiensystem festgeschrieben und wird in der politischen Kultur gelebt. Die Schweiz ist anders als Deutschland keine Kultur-, sondern eine Willensnation. Der Bundesstaat fusst auf dem Zusammenschluss heterogener Einheiten. Jede unilaterale Durchsetzungsstrategie wäre hier von vornherein zum Scheitern verurteilt gewesen. In Deutschland ist die Dezentralisierung und Autonomie der Gliedstaaten weniger wichtig, demgegenüber spielen die Integration und die Gleichheit der Lebensbedingungen eine grosse Rolle. Nach Dietmar Braun, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Lausanne, «wählten [die Kantone] die Autonomie und Nicht-Zentralisierung zur Bewahrung ihrer Identität, während die Länder der Bundesrepublik die Strategie der Kontrolle und Teilhabe an bundespolitischen Entscheidungen voranstellten.»
Der Föderalismus ist als politische Struktur zum Schutz einer multikulturellen Gesellschaft zu verstehen. Historisch bedingt ist die kommunale und kantonale Verwurzelung in der Schweiz sehr stark – viel stärker als in Deutschland, da die Bundesländer «ja mehrheitlich politisch artifizielle Gebilde darstellen.»
Historische Entwicklung Alte Eidgenossenschaft (1291–1798) Die Schweizerische Eidgenossenschaft entstand im 14. bis 16. Jahrhundert durch den Zusammenschluss von Städten und Länderorten. Dieser Zusammenschluss war äusserst stabil, da die eingegangenen Bünde als unbefristet und unkündbar galten; zugleich war das Bündnis aber lose, da jeder Ort umfassende Selbstständigkeit beanspruchte. Ziffer 2. Ab 1353 bestand die Eidgenossenschaft aus acht, von 1513 bis zu ihrem Untergang 1798 aus dreizehn vollberechtigten Kantonen sowie aus einigen zugewandten Orten und gemeinen Herrschaften.
Obschon der Begriff selber nicht verwendet wurde, war das staatsrechtliche Denken der Eidgenossen genuin föderalistisch. Bis 1648 war die Schweiz in das Heilige Römische Reich eingegliedert, und die Kantone waren daher nur bedingt eigenständig. Erst mit dem Westfälischen Frieden erlangten sie ihre Souveränität. Die staatsrechtliche Einordnung der Schweiz zu dieser Zeit ist aber schwierig: Einerseits wurden die Dreizehn Alten Orte als souveräne Einheit angesehen (Corpus Helveticum), andererseits beanspruchten die einzelnen eidgenössischen Orte Souveränität. Während die Schweiz nach aussen ihre staatliche Eigenständigkeit erfolgreich behauptete und dabei durchaus geschlossen auftrat, wachten die eidgenössischen Orte im Inneren über ihre Freiheit und Unabhängigkeit. Die Eidgenossenschaft war somit nicht als Staatenbund anzusehen – dafür war die Bindung der Orte untereinander zu eng und ihr Auftreten zu geschlossen. Sie war aber auch nicht als Bundesstaat einzustufen, denn dazu pochten die Orte zu sehr auf ihre Souveränität.
Das Ringen um die föderale Ordnung (1798–1848)
Helvetik und Mediation Der Einfall der Franzosen 1798 beendete das Ancien Régime. Am 12. April 1798 trat die von Frankreich aufgezwungene Verfassung in Kraft, eine Adaptation der französischen Direktorialverfassung. So entstand die Helvetische Republik. Die Helvetische Verfassung machte aus der Alten Eidgenossenschaft einen nationalen Einheitsstaat, der auf den Prinzipien der Rechtsgleichheit, der Volkssouveränität und der Gewaltenteilung beruhte.
Die Debatte um den Föderalismus, die ihren Ursprung in den britischen Kolonien Nordamerikas hatte, war in den 1780er- und 1790er-Jahren auch in der Schweiz angekommen; mit der französischen Invasion nahm sie aber eine Wende. Während zuvor unter Föderalismus der engere Zusammenschluss der Orte und die Schaffung einer wirksamen Zentralgewalt verstanden wurde, war er um 1800 jene Bezeichnung für die politische Richtung, die den helvetischen Einheitsstaat bekämpfte. Die Bandbreite der Föderalisten war damals gross. Die Gemässigten befürworteten zum Beispiel die neu eingeführten Individualrechte. Es gab aber auch restaurative Kräfte, die die Helvetische Republik abschaffen und zum Ancien Régime zurückkehren wollten. Ziffer 3.
Nachdem 1802 die letzten französischen Truppen die Schweiz verlassen hatten, wurde die Helvetische Republik 1803 aufgelöst. Zur Eidgenossenschaft kamen die zugewandten Orte Graubünden und St. Gallen sowie die ehemaligen Untertanengebiete Aargau, Tessin, Thurgau und Waadt als eigenständige Kantone. Die folgende Zeit bis zum Wiener Kongress 1815 wird als Mediation bezeichnet. In der Mediationsakte, der Verfassung der Mediation, machte sich Napoléon einige Argumente der Föderalisten, seiner einstigen Gegner, zu eigen und kodifizierte sie in der Verfassung. Darauf gründet der schweizerische Föderalismusbegriff, der bis heute den Akzent auf eine möglichst dezentrale, örtlich verwurzelte Staatsstruktur und somit auf einen schwachen Zentralstaat setzt. Dem entgegen steht das angelsächsische Federalism, das die Integration der Gliedstaaten in den Bund in den Vordergrund rückt.
Restauration und Regeneration Der Wiener Kongress brachte eine neue Ordnung in Europa. Die Vertreter der Heiligen Allianz wollten aus der Schweiz einen neutralen, militärisch gestärkten Pufferstaat zwischen den Grossmächten Frankreich und Österreich schaffen. Der Kongress bekräftigte die Integrität und Souveränität der 19 Schweizer Kantone. Die ehemaligen zugewandten Orte Wallis, Genf und das preussische Fürstentum Neuenburg wurden als Kantone der Schweiz angegliedert, was die Zahl der Kantone auf 22 erhöhte.
Mit dem Bundesvertrag von 1815 wurde das einheitsstaatliche Element noch weiter zurückgedrängt als schon in der Mediation. Während dieser sogenannten Restauration war die Schweiz – wie bereits während der Mediation – ein Staatenbund. Die Restauration hatte zur Folge, dass viele Kantone zu ihren alten Ordnungen zurückkehrten: Verfassungen wurden aufgehoben, die politischen Rechte der Bürger beschränkt und die Herrschaft des städtischen Patriziats wieder hergestellt. Ein vollständiger Rückgang zu den alten Zuständen vor der «Franzosenzeit» war jedoch nicht mehr möglich. Bereits Mitte der 1820er-Jahre erstarkten vielerorts erneut die liberalen Kräfte, und die konservativen Regierungen sahen sich zunehmender Kritik ausgesetzt.
Eine Verfassungs- und Föderalismusdiskussion setzte verstärkt erst wieder in der Regeneration der 1830er-Jahre ein, wobei die amerikanische Verfassung jetzt selbstverständlicher Gegenstand des politischen Diskurses wurde. In der Schweiz beabsichtigten besonders die Liberalen einen engeren Zusammenschluss der Stände. Sie strebten im Zuge der aufkommenden Industrialisierung einen gemeinsamen Wirtschaftsraum an und verlangten deshalb, dass Verkehrswege, Zölle und Masseinheiten einheitlich geregelt werden sollten.
Geburtsstunde des Bundesstaates