mini|Ein Plakat wirbt für die Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens zum Erhalt eines Gymnasiums am Ostring in Bochum, 2008. mini|Eines der Plakate zur Abstimmung des Bürgerbegehrens am 7. Juni 2009 für die Aufhebung des Bebauungsplans „N59-Nordostumgehung“ in Darmstadt, welcher daraufhin am 15. Dezember 2011 von der Stadtverordneten-Versammlung aufgehoben wurde.
Das Bürgerbegehren ist ein Instrument der direkten Demokratie in Deutschland auf kommunaler Ebene. In bestimmten Angelegenheiten können die Bürger einer kommunalen Gebietskörperschaft (z. B. Gemeinde, Landkreis, Bezirk etc.) einen Antrag auf Bürgerentscheid stellen. Dieser Antrag, der von einem bestimmten Anteil von Wahlberechtigten unterzeichnet werden muss, wird Bürgerbegehren genannt. Auf Landes- bzw. Bundesebene wird dieses Verfahren als Volksbegehren bezeichnet. Nur in der Stadtgemeinde Bremen wird das Verfahren amtlich, wie auch im Land Bremen, als Volksbegehren bezeichnet.
Eine besondere Ausprägung ist das kassierende Bürgerbegehren (auch: kassatorisches Bürgerbegehren oder Korrekturbegehren). Darin wird kein eigener politischer Vorschlag der Bürger formuliert, sondern die Aufhebung eines kürzlich erfolgten Beschlusses der kommunalen Vertretung gefordert. Für kassierende Bürgerbegehren gelten oftmals verkürzte Fristen.
Verfahren mini|Vertretungsberechtigte des Radentscheids Bonn und Oberbürgermeister Ashok-Alexander Sridharan bei der Einreichung des Bürgerbegehrens (2019) mini|Stimmzettel zum Bürgerentscheid über die Rücknahme der Umbenennung des Hindenburgplatzes in Schlossplatz in Münster (2012) Die direkte Demokratie auf kommunaler Ebene ist in Deutschland zumeist als zweistufiges Verfahren konzipiert. Das Bürgerbegehren (1. Stufe) gilt dabei als Antrag auf die Durchführung eines Bürgerentscheids (2. Stufe). Lediglich in Berlin, Bremen und Thüringen ist das Verfahren dreistufig, da hier dem Bürgerbegehren ein Zulassungsantrag vorausgeht. Außer in Hessen und in Baden-Württemberg sind in allen Flächenländern der Bundesrepublik Bürgerbegehren auch auf Landkreisebene möglich.
Für den Erfolg eines Bürgerbegehrens ist die Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften in einer festgelegten Frist erforderlich. Die genauen Verfahrensregeln, z. B. die Zahl der zu sammelnden Unterschriften, sind dabei allerdings in jedem Bundesland anders geregelt und zumeist in der jeweiligen Gemeinde- beziehungsweise Landkreisordnung oder Kommunalverfassung niedergelegt (siehe Überblick). So müssen etwa in München nur 3 % der Wahlberechtigten unterschreiben, um eine Abstimmung herbeizuführen, in Hamburg sind 2–3 % eines einzelnen Bezirks ausreichend. In Dresden beträgt der Anteil dagegen 5 %, in mehreren Bundesländern bis zu 10 %, im Saarland sogar bis zu 15 %. Da sich in der Vergangenheit die Sammlung von Unterschriften in den im Vergleich zu Dörfern sozial heterogeneren Großstädten als deutlich schwieriger herausgestellt hat, haben einige Bundesländer ein abgestuftes Unterschriftenquorum eingeführt. Je größer die Kommune ist, umso weniger Unterschriften müssen prozentual gesammelt werden.
Bei kassierenden Bürgerbegehren gelten oftmals verkürzte Fristenregelungen. Diese beziehen sich zumeist auf den Tag der Bekanntmachung eines Ratsbeschlusses oder – ist eine Bekanntmachung nicht vorgeschrieben – auf den Sitzungstag des gefassten Beschlusses.
Ist es den Initiatoren eines Bürgerbegehrens gelungen, die notwendige Anzahl Unterschriften zu sammeln, wird das Begehren zunächst auf formale Zulässigkeit geprüft und dann der gewählten kommunalen Vertretung zur Beratung vorgelegt. Diese hat nun die Möglichkeit, in einer bestimmten Frist über die Annahme oder Ablehnung des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Lehnt die Vertretung das Bürgerbegehren mehrheitlich ab, kommt es zum Bürgerentscheid.
Anwendungsbedingungen Neben dem Unterschriftenquorum unterliegen Bürgerbegehren einer ganzen Reihe von weiteren Beschränkungen. Die genaue Ausgestaltung und Auslegungsweite kann aber je nach Bundesland und zuständiger Behörde stark variieren. Der Verein Mehr Demokratie hat zuletzt 2018 in Zusammenarbeit mit der Universität Wuppertal und der Philipps-Universität Marburg eine bundesweite Übersicht zu den Anwendungsbedingungen in den einzelnen Bundesländern verfasst.Bürgerbegehrensbericht 1956–2017
Themenausschluss In allen Bundesländern gelten so genannte „Negativkataloge“, die wichtige kommunalpolitische Themen (bspw. den Haushalt oder die Bauleitplanung) explizit von Bürgerbegehren ausschließen. Damit sind Bürgerbegehren zu allen Themen zulässig, außer zu den im Negativkatalog aufgelisteten Ausschlüssen.
Zwar variiert der Umfang der Themenausschlüsse von Bundesland zu Bundesland, doch sind in nahezu allen Bundesländern von Bürgerbegehren ausgeschlossen:
der kommunale Haushalt (in seiner Gesamtheit), Entscheidungen in der alleinigen Kompetenz des Bürgermeisters, die personelle Besetzung und innere Organisation von öffentlichen Einrichtungen sowie Entscheidungen in Rechtsbehelfs- und Rechtsmittelverfahren.
Kostendeckung/Kostenschätzung In sechs Bundesländern (Baden-Württemberg, Bremen, Hessen, Mecklenburg, Saarland, Sachsen) wird von den Initiatoren eines Bürgerbegehrens die Aufstellung eines qualifizierten Kostendeckungsplans für die im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids entstehenden Mehrausgaben gefordert. In der Praxis hat sich diese Forderung oftmals als beträchtliche Hürde herausgestellt, da sie tiefere Einblicke in die Ausgestaltung des jeweiligen kommunalen Haushalts und bisweilen finanzwissenschaftliche Kenntnisse erfordert, die bei den meisten Bürgern kaum vorausgesetzt werden können.
In Berlin werden die mutmaßlichen Mehrkosten vom zuständigen Bezirksamt ermittelt und müssen von den Initiatoren auf den Unterschriftslisten ausgewiesen werden. Ein ähnliches Verfahren der Kostenschätzung gilt in Brandenburg (seit 2018), Niedersachsen (seit 2021) Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein (jeweils seit 2013) sowie in Sachsen-Anhalt (seit 2018). Die Bundesländer Bayern, Rheinland-Pfalz und Hamburg verzichten vollständig auf einen von den Initiatoren vorzulegenden Kostendeckungsvorschlag, in Thüringen muss dieser nur bei Bürgerbegehren zur Höhe von Abgaben vorgelegt werden.
Rahmenbedingungen in den Bundesländern Rahmenbedingungen für Bürgerbegehren nach Bundesländern allgemein Bürgerbegehren kassierendes Bürgerbegehren Bundesland geregelt in Unterschriftsquorum und Fristen Themenausschluss(Auswahl) Frist nach Ratsbeschluss § 21 der Gemeindeordnungauf Landkreisebene nicht zulässig 4,5–7 % / keine Frist außer zu:Bauleitplanung (teilweise),Tarife und Entgelte,Kommunalabgaben 3 Monate Art. 18a der Gemeindeordnung Art. 12a der Landkreisordnung 3–10 % / keine Frist außer zu:Haushaltssatzung keine Frist (Bezirke) § 45 des Bezirksverwaltungsgesetzes existieren keine Landkreise 3 % / 6 Monate kein Themenausschluss, aber beiBezirkshaushaltsplänen,bezirklichen Sondermitteln,Bebauungs- und Landschaftsplänennur ersuchend möglich 6 Monate § 20 der Gemeindeordnung § 18 der Landkreisordnung 10 % / keine Frist außer zu:Haushaltssatzung,Abgaben und Tarife,Bauleitplanung 6 Wochen In der Stadt Bremen werden auch Bürgerbegehren als Volksbegehren bezeichnet. Es gelten zunächst die in der Verfassung des Landes Bremen festgehaltenen Bestimmungen für Volksbegehren. Hiervon abweichende Regelungen für Volksbegehren in der Stadt Bremen sind im Volksentscheidsgesetz niedergelegt. Art. 69–71 der Landesverfassung, §§ 8-26 des Volksentscheidsgesetzeses existieren keine Landkreise 4.000In Bremen muss der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens für die Stadt Bremen von mindestens 4.000 im Stadtbereich Bremen kommunalwahlberechtigten Bürgern unterschrieben werden. / 5 % / 3 Monate außer zu:Haushaltsplan,Abgaben, Beiträge und Gebühren 3 Monate BremerhavenDie in Deutschland einmalige Konstruktion Bremens als Zweistädte-Stadtstaat führt dazu, dass die Stadt Bremerhaven über eine eigene Kommunalverfassung verfügt. § 15b der Verfassung der Stadt Bremerhaven; §§ 1–4, 6 und 8 des Bürgerbeteiligungsgesetzeses existieren keine Landkreise 5 % / keine Frist nur zu:öffentlichen Einrichtungen,Zustimmung zu Gebietsänderungen,Übernahme neuer Aufgaben,Ehrenbürgerrechte 3 Monate (Bezirke) § 32 des Bezirksverwaltungsgesetzeses existieren keine Landkreise 2–3 % / 6 Monate außer zu:Haushalt keine Frist § 8b der Gemeindeordnungauf Landkreisebene nicht zulässig 3–10 % / keine Frist außer zu:Haushaltssatzung,Bauleitplanung (teilweise) 8 Wochen § 20 (Kommune) und § 102 (Landkreise) der Kommunalverfassung 2,5–10 % / keine Frist außer zu:Haushaltswesen,Abgaben und Tarife,Bauleitpläne 6 Wochen § 32 des Kommunalverfassungsgesetzes 5–10 % / 6 Monate außer zu:Haushaltssatzung,Abgaben und Entgelte,Bauleitplanung, Krankenhäuser und Rettungsdienste 6 Monate (bei Bekanntmachungen 3 Monate) § 26 der Gemeindeordnung§ 23 der Kreisordnung 3–10 % / keine Frist außer zu:Haushaltssatzung,Abgaben und Entgelte,Bauleitplanung (teilweise) 3 Monate (bei Bekanntmachungen 6 Wochen) Zum 1.7.2016 trat eine Gemeinde- und Verwaltungsreform in Kraft, die auch Änderungen für die direktdemokratischen Verfahren auf kommunaler Ebene beinhaltete. § 17a der Gemeindeordnung § 11e der Landkreisordnung 5–9 % / keine Frist außer zu:Haushaltssatzung,Abgaben und Entgelte,Bauleitplanung 4 Monate § 21a (Kommune) und§ 153a (Landkreis) Kommunalselbstverwaltungsgesetzes 13,1–15 % / keine Frist(auf Landkreisebene 9–12 %) außer zu:Haushaltssatzung,Abgaben und Entgelte,Bauleitplanung 2 Monate SächsGemO, SächsLKrO 5 % / keine Frist außer zu:Haushaltssatzung,Abgaben, Tarife und Entgelte 3 Monate § 26 der Kommunalverfassung 4,5–10 % / keine Frist außer zu:Haushaltssatzung,Abgaben und Entgelte,Bauleitplanung 2 Monate § 16g der Gemeindeordnung § 16f der Kreisordnung 5–10 % / 6 Monate außer zu:Haushaltssatzung,Abgaben und Entgelte,Bauleitplanung (teilweise) 3 Monate §§ 17, 17a und b (Kommune) und § 96a (Landkreis) der Kommunalverfassung 4,5–7 % / 4 Monate außer zu:Haushaltssatzung,Finanzplan,Abgaben und Entgelte 4 Wochen
Geschichte Zu den ersten Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in Deutschland kam es in verschiedenen Ländern der Weimarer Republik (Baden, Bayern, Braunschweig, Lippe, Mecklenburg-Schwerin, Oldenburg, Sachsen, Sachsen-Altenburg und Thüringen). Insgesamt sind für die Zeit von 1919 bis 1933 dabei 551 Verfahren bekannt, die Dunkelziffer wird noch höher geschätzt. Bei 406 der 551 bekannten Bürgerbegehren und -entscheide während der Weimarer Zeit handelte es sich um Auflösungsbegehren, also solche Verfahren, die auf eine vorzeitige Abberufung und Neuwahl der Gemeindevertretung gerichtet waren.
In den Kommunalverfassungen der einzelnen Länder der Bundesrepublik Deutschland befanden sich bis zum Jahr 1990 nur in Baden-Württemberg Regelungen zur Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden.Neumann in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis - Band 1. Berlin Heidelberg 2007. 3. Aufl. S. 354. In Baden-Württemberg wurde diese Regelung 1956 eingeführt.GemO Baden-Württemberg v. 25. Juli 1957, GBl. S. 129. Im Zuge des deutschen Einigungsprozesses wurde jedoch bis 2005 in allen Bundesländern – zuletzt in Berlin – dieses Instrument der direkten Demokratie eingeführt.
Bewertung