Gemeindeordnungen in Deutschland

Die Gemeindeordnungen (in einigen Ländern zusammen mit den anderen Ordnungen für die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften auch Kommunalverfassung genannt) schaffen in Deutschland die gesetzlichen Grundlagen, nach denen die Gemeinden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung und freier Selbstverwaltung regeln. Es handelt sich um Landesgesetze, die jeweils vom Landesparlament eines Landes erlassen werden. Die gesetzlichen Regelungen können von Land zu Land sehr unterschiedlich sein.

Allgemeines In Deutschland liegt die gesetzgebende Zuständigkeit, auch zur Regelung der Gemeindeverfassung, durch des Grundgesetzes (GG) bei den Ländern. Folglich existieren entsprechend der Selbstverwaltungsgarantie des Abs. 2 Satz 1 GG und der Landesverfassungen Gemeindeordnungen, die Aufbau, Struktur, Zuständigkeit, Rechte und Pflichten der kommunalen Organe wie Verwaltung, Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung), Gemeindevorstand/Magistrat, Bürgermeister (Oberbürgermeister), Ortsbeirat, Ausländerbeirat usw. regeln. Die Gemeindeordnung ist gleichzeitig die Basis der kommunalen Finanzwirtschaft und regelt die staatliche Aufsicht über die Gemeinden. Die Umsetzung der Selbstverwaltung wird durch Hauptsatzungen der einzelnen Kommunen geregelt.

In den Stadtstaaten Berlin und Hamburg werden die Kommunalverfassungen durch die jeweiligen Landesverfassungen überlagert, da dort Gemeinde- und Landesebene zusammenfallen. Die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen gewährt den beiden Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven das Recht auf eine selbständige, von ihnen selbst erstellte Gemeindeverfassung. Die von der Landesverfassung vorgesehene Vereinigung von Aufgaben des Senats bzw. der Bürgerschaft für Land und Stadt Bremen kann die Stadtgemeinde Bremen durch Ortsgesetz aufheben.

Kommunalverfassungstypen Allen Kommunalverfassungen ist die Existenz einer Vertretungskörperschaft als oberstem Beschlussorgan gemeinsam, dem zentrale kommunale Entscheidungen obliegen, die in der jeweiligen Gemeindeordnung aufgeführt sind, da dies durch Art. 28 Abs. 1 Sätze 2 und 4 des Grundgesetzes vorgeschrieben ist. Dieses Beschlussorgan wird überwiegend Gemeinderat oder Gemeindevertretung in Hessen, auch in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein genannt. In den Städten sind abweichende Bezeichnungen vorgeschrieben: Stadtrat oder Stadtverordnetenversammlung. Unterschiede gibt es bei der Stellung des Ausführungsorgans (Gemeindevorstand, Bürgermeister, Oberbürgermeister, Magistrat, im Katastrophenschutz vereinheitlichend Hauptverwaltungsbeamten) benannt.

In der Praxis haben sich drei Kommunalverfassungstypen herausgebildet:

die (süddeutsche) Bürgermeisterverfassung, die (norddeutsche) Ratsverfassung und die nur in Hessen, Schleswig-Holstein und Bremerhaven noch bestehende (unechte) Magistratsverfassung.

Die Typisierung hat in weiten Teilen an Bedeutung verloren; sie hat aber noch rechtsgeschichtliche Bedeutung (z. B. die Magistratsverfassung geht auf die Preußische Städteordnung von 1808 zurück).

Bürgermeisterverfassung Die Bürgermeisterverfassung besteht aus dem wesentlichen Typus der Süddeutschen Bürgermeisterverfassung (heute: Süddeutsche Ratsverfassung), die heute der verbreitetste Typus der Kommunalverfassungen in Deutschland ist, und einem Untertypus, der mittlerweile nicht mehr existierenden Rheinischen Bürgermeisterverfassung, die sich nur im Wahlverfahren unterschied.

Süddeutsche Bürgermeisterverfassung

Die Süddeutsche Bürgermeisterverfassung hat sich traditionell seit dem 19. Jahrhundert im Königreich Bayern, dem Königreich Württemberg und im Großherzogtum Baden entwickelt. Hier werden die kommunalen Entscheidungen durch zwei Organe getroffen: den Rat und den (hauptamtlichen) (Ober-)Bürgermeister. Beide Organe werden unmittelbar durch die Bürgerschaft gewählt, aber oft mit unterschiedlichen Wahlperioden (die Räte zumeist auf fünf Jahre, die (Ober-)Bürgermeister häufig auf acht Jahre – hier gibt es zwischen den Ländern erhebliche Abweichungen). Damit soll die Unabhängigkeit beider Ämter voneinander betont und ein „Lagerdenken“ wie in den Landesparlamenten oder im Bundestag verhindert werden.

Der (Ober-)Bürgermeister hat in dieser Verfassung eine starke Stellung inne, da er die Beschlüsse des Rates vollzieht, die Kommune nach außen vertritt und Leiter der Gemeindeverwaltung ist. Des Weiteren obliegen ihm eigene Zuständigkeiten, die ihm der Rat nicht entziehen kann (Weisungsangelegenheiten, Geschäfte der laufenden Verwaltung). Klassischerweise ist der Bürgermeister zugleich Ratsvorsitzender; trifft dies nicht zu, spricht man auch von einer Dualistischen Bürgermeisterverfassung.

Die Süddeutsche Bürgermeisterverfassung wurde etwa ab 2000 und entsprechend der Einführung der Direktwahl des (Ober-)Bürgermeisters mehr und mehr als „Süddeutsche Ratsverfassung“ bezeichnet. Dies hat allerdings mehr methodischen Sinn, da eine doppelte Abgrenzung („süddeutsch“ + „Bürgermeister“ versus „norddeutsch“ + „Rat“) durch die zahlreichen Varianten immer weniger Sinn machte. In dieser Begrifflichkeit ist sie heute in Deutschland zum vorherrschenden Typus der Kommunalverfassungen geworden (s. u.).

Rheinische Bürgermeisterverfassung

Die Rheinische Bürgermeisterverfassung bestand bis in die 1990er Jahre in Rheinland-Pfalz und dem Saarland. Diese Verfassungsform lehnte sich an die Süddeutsche Bürgermeisterverfassung mit zwei zentralen Organen an. Unterschiedlich war die Wahl des (Ober-)Bürgermeisters: Während dieser in der Süddeutschen Bürgermeisterverfassung direkt gewählt wird, fand die Wahl bei der Rheinischen Bürgermeisterverfassung durch den jeweiligen Rat, also indirekt statt.

Ratsverfassung Die Ratsverfassung, häufig auch Norddeutsche Ratsverfassung, ging auf Vorstellungen der britischen Besatzungsmacht nach 1945 zurück und lag lange dem Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen und in Niedersachsen zugrunde.

In der Norddeutschen Ratsverfassung stellte der Rat das wichtigste und zentrale Organ dar. Dem (Ober-)Bürgermeister, der vom Rat gewählt wurde, kam in diesem Modell lediglich die Vorsitzfunktion im Rat zu. Die Verwaltungsgeschäfte wurden von einem (Ober-)Stadtdirektor als Hauptverwaltungsbeamtem wahrgenommen, der ebenfalls vom Rat gewählt in dessen Auftrag tätig wurde (rein vollziehende Tätigkeit). Umgangssprachlich nannte man dieses Modell Zweigleisigkeit oder Doppelspitze.

In beiden Ländern ist die Norddeutsche Ratsverfassung in den 1990er Jahren von der Süddeutschen Bürgermeisterverfassung abgelöst worden (Eingleisigkeit). Der (Ober-)Bürgermeister leitet nun auch die jeweiligen Verwaltungen, wenn auch in Abstufungen mit schwächeren Kompetenzen gegenüber dem Rat als in Süddeutschland. In Nordrhein-Westfalen werden (Ober-)Bürgermeister auf fünf Jahre gemeinsam mit dem Rat (der ebenfalls eine reguläre Wahlperiode von fünf Jahren besitzt) gewählt.http://www.lexsoft.de/cgi-bin/lexsoft/justizportal_nrw.cgi?xid=146702,66 In Niedersachsen wurden die Samtgemeindebürgermeister und die (Ober-)Bürgermeister auf acht Jahre gewählt. Aufgrund einer Gesetzesänderung wurden bis 2016 die Amtszeiten der Hauptverwaltungsbeamten mit der Wahlperiode der Abgeordneten der Vertretungen synchronisiert, also auf fünf Jahre verkürzt.

Magistratsverfassung Die auf den preußischen Reformpolitiker Freiherr vom Stein und die von ihm entwickelte „Ordnung für sämtliche Städte der preußischen Monarchie“ von 1808Ordnung für sämtliche Städte der Preußischen Monarchie mit dazu gehöriger Instruktion, Behuf der Geschäftsführung der Stadtverordneten bei ihren ordnungsgemäßigen Versammlungen. Vom 19ten November 1808. zurückgehende Magistratsverfassung gilt heute nur noch in Bremerhaven und in abgewandelter Form (Direktwahl des Bürgermeisters) in Hessen; in Schleswig-HolsteinUwe Andersen: Land Schleswig-Holstein wurde sie Ende der 1990er Jahre teilweise abgeschafft und mit den 2000er Jahren modifiziert weitergeführt.

In ihrer ursprünglichen Form sah die Verfassung eine strikte Trennung zwischen dem Kollegialorgan Magistrat, der aus dem (Ober-)Bürgermeister sowie haupt- und ehrenamtlichen Beigeordneten besteht und die Verwaltung der Stadt darstellt, und der Stadtverordnetenversammlung, die aus den Stadtverordneten als Vertretern des Volkes besteht und der ein Stadtverordnetenvorsteher vorsteht, vor. Diese Trennung ist so strikt, dass die Mitglieder des Magistrats als Ehrenbeamte oder Wahlbeamte nicht gleichzeitig Mandatsträger in der Stadtverordnetenversammlung sein dürfen. Ursprünglich sollten Magistrat und Stadtverordnetenversammlung gleichrangig sein; kein Organ sollte „wichtiger“ als das andere sein. Die Kompetenzen, die nach Bürgermeisterverfassung auf den Bürgermeister konzentriert sind, werden in diesem Modell dem Magistrat zugewiesen (der Bürgermeister ist lediglich kraft Gesetzes Vorsitzender des Magistrats; er kann in unaufschiebbaren Fällen eine Eil-Entscheidung treffen; er ist Dienstvorgesetzter aller Beamten und Arbeitnehmer der Gemeinde; verletzt ein Magistratsbeschluss das Recht, kann er widersprechen und letztlich die Entscheidung der Gemeindevertretung herbeiführen); der jeweilige Bürgermeister muss sich also im Kollegium des Magistrats abstimmen und kann die Beigeordneten nicht anweisen.

Dieses Modell war in der Weimarer Republik – wobei dem Magistrat auf kommunaler Ebene die unterschiedlichsten Bezeichnungen zugewiesen wurden – das grundlegende Modell der Leitung einer (größeren) Gemeinde. Durch die Entwicklungen ab 1933 und vor allem durch die Zeit der Besatzungsmächte wurde dieses Modell nach 1945 nur in den genannten Bundesländern wiederbelebt, wobei bis heute Bremerhaven eine Ausnahmestellung zukommt.

Ursprünglich wurde der Bürgermeister in der Magistratsverfassung von der jeweiligen Gemeindevertretung gewählt (vor 1933 bedurfte es sogar des Konsenses zwischen Magistrat und Stadtverordnetenversammlung). Allerdings durften anfangs nur besitzende, männliche Bürger die Stadtverordneten wählen. Die Magistratsverfassung wurde in nur wenigen Staaten des Deutschen Bundes rezipiert (wenn auch mit unterschiedlichen Wahlverfahren, z. B. Zwei-Klassen-Wahlrecht in Kurhessen oder Drei-Klassen-Wahlrecht in der preußischen Rheinprovinz); so galt sie sinngemäß ab 1832 auch in Sachsen für die StädteAllgemeine Städte-Ordnung vom 2. Februar 1832, Sammlung der Gesetze und Verordnungen für das Königreich Sachsen von Jahre 1832, Hofbuchdruckerei von C. E. Meinhold und Söhnen, Dresden, S. 7–15. und in Kurhessen ab 1834 sowohl für Städte als auch für Landgemeinden.Gemeinde-Ordnung vom 23. October 1834, für die Städte und Landgemeinden Kurhessens. In: Sammlung von Gesetzen, Verordnungen, Ausschreiben und anderen allgemeinen Verfügungen für Kurhessen vom Jahre 1834, Hof- und Waisenhaus-Druckerei, Cassel (kurhessGS 1834, S. 181–214), abgerufen am 10. August 2014Zu den Einzelheiten dieser für alle Städte und Gemeinden Kurhessens geltenden Kommunalverfassung: Norbert Breunig Die kurhessische Gemeindeordnung von 1834. In: Grindaha, Heft 22, Jahreshefte des Geschichtsvereins Gründau e. V., Gründau 2012, , S. 105–120. Erst nach dem Untergang des Deutschen Bundes 1866 und der Annexion Hannovers, Kurhessens und Nassaus wurde die Magistratsverfassung in der Mitte der 1880er Jahre auch in den meisten Provinzen der preußischen Monarchie eingeführt.

Beginnend ab 1990 wurde die Magistratsverfassung in Schleswig-Holstein immer wieder modifiziert, weshalb heute eher von einer Mischform gesprochen werden muss. Etabliert ist seit 2002 eine Trennung zwischen Stadtverordnetenversammlung (Gemeindevertretung) und Bürgermeister (Gemeindeverwaltung), mit der Möglichkeit, dem Bürgermeister weitere hauptamtliche Stadträte gemäß § 66 Gemeindeordnung SH beizuordnen. Das System differenziert jedoch stark nach Größe der Gemeinde. Auch in Hessen gilt seit 1993 nur noch eine unechte Magistratsverfassung mit volksgewähltem Bürgermeister.

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