Als Härtefallkommission werden die bei den Innenministerien (in Baden-Württemberg: beim Justizministerium) und bei den Innensenatoren der deutschen Bundesländer eingerichteten Gremien bezeichnet, die vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern, denen nach geltendem Recht kein Aufenthaltsrecht zusteht, gleichwohl zu einem Bleiberecht verhelfen können, weil die Vollziehung der Ausreisepflicht menschlich oder moralisch unerträglich wäre. In der Präambel zur niedersächsischen Regelung heißt es, die Härtefallkommission leiste einen entscheidenden humanitären Beitrag für Lösungen, in denen die Anwendung ausländerrechtlicher Vorschriften zu Ergebnissen führe, die der Gesetzgeber erkennbar nicht gewollt habe.
Die Härtefallkommission ist zwar organisatorisch bei einer obersten Landesbehörde angesiedelt, unterliegt jedoch nicht deren Weisungen.
Entstehungsgeschichte Die Härtefallkommission in der heutigen Form ist durch das Aufenthaltsgesetz mit Wirkung vom 1. Januar 2005 eingeführt worden. Härtefallkommissionen gab es in einigen Bundesländern auch schon zuvor (z. B. in Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-WestfalenZum Hintergrund: Peter Münch, Die Härtefallkommission – einst geschmäht, heute geachtet, in: Der Herr schafft Gerechtigkeit und Recht, Festschrift für Hans Engel, Foedus-Verlag 2000, S. 137. und Schleswig-Holstein). Ihre Errichtung beruhte auf der Erkenntnis, dass es unmöglich ist, ausländerrechtlich relevante Sachverhalte abstrakt-generell so perfekt zu regeln, dass die in Anwendung dieser Regeln eintretenden Rechtsfolgen auch in jedem Einzelfall befriedigen. Das praktische Bedürfnis, einen Modus zur Einzelfallkorrektur zu finden, um unerträgliche Härten abzumildern, hat zur Schaffung der Härtefallkommission beigetragen. Sie gilt auch als Reaktion auf das früher häufig gewährte Kirchenasyl.
Die Existenz von Härtefallkommissionen ist rechtlich nicht unproblematisch, denn die vollziehende Gewalt (also insbesondere die Ausländerbehörde) ist an Recht und Gesetz gebunden ( Abs. 3 GG). Jede behördliche Entscheidung bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Dieser den Rechtsstaat prägende Grundsatz wird durch die Härtefallkommission in gewisser Weise unterlaufen, weil sie jenseits des geschriebenen Rechts zu einem Aufenthaltsrecht verhelfen kann. Wohl auch deswegen war ihre Einrichtung im Gesetzgebungsverfahren umstritten. Im Gesetzesentwurf der Bundesregierung wurde sie zunächst nur in einem kleinen Absatz ohne nähere Begründung erwähnt.§ 25 Abs. 5 AufenthG-Entwurf, vgl. BT-Drs. 15/420, S. 13 und S. 80 (Begr.), PDF. Um einen Konsens zwischen Bundestag und Bundesrat zu erreichen, widmete der Vermittlungsausschuss ihr schließlich einen eigenen Paragraphen ( AufenthG) und umriss dort zugleich die näheren Voraussetzungen und das Verfahren. Es wurde zudem den Ländern anheimgestellt, über die Einrichtung einer Härtefallkommission zu befinden; eine Verpflichtung zur Einrichtung besteht bis heute nicht. Nicht zuletzt, weil juristisches Neuland beschritten wurde, wurde die gesetzliche Ermächtigung auf zunächst fünf Jahre befristet.§ 23 a AufenthG, vgl. BT-Drs. 15/3479, S. 4, PDF.
In der Folgezeit haben alle 16 Bundesländer überwiegend durch LandesverordnungenRechtsvorschriften der Länder (Stand: 30. September 2013): Baden-Württemberg: Verordnung der Landesregierung über die Einrichtung einer Härtefallkommission nach § 23 a des Aufenthaltsgesetzes (Härtefallkommissionsverordnung – HFKomVO) vom 28. Juni 2005 (GBl. S. 455), zuletzt geändert durch Verordnung v. 17. April 2012 (GBl. S. 212). Bayern: Verordnung über die Einrichtung einer Härtefallkommission nach § 23 a des Aufenthaltsgesetzes (Härtefallkommissionsverordnung – HFKomV) vom 8. August 2006 (GVBl. S. 436), geändert durch Verordnung v. 20. November 2007 (GVBl. S. 791). Berlin: Verordnung über die Einrichtung einer Härtefallkommission nach § 23 a des Aufenthaltsgesetzes (Härtefallkommissionsverordnung – HFKV) vom 3. Januar 2005 (GVBl. S. 11), geändert durch Verordnung vom 22. April 2009 (GVBl. S. 246). Brandenburg: Verordnung über die Einrichtung einer Härtefallkommission nach § 23 a des Aufenthaltsgesetzes (Härtefallkommissionsverordnung – HFKV) vom 17. Januar 2005 (GVBl. II S. 46), geändert durch Verordnung vom 5. Oktober 2006 (GVBl. II S. 246) und durch Verordnung vom 23. September 2009 (GVBl. II S. 709). Bremen: Verordnung über die Härtefallkommission nach dem Aufenthaltsgesetz vom 5. Juni 2012 (GBl. S. 270). Mecklenburg-Vorpommern: Landesverordnung zur Einrichtung einer Härtefallkommission (Härtefallkommissionslandesverordnung – HFKLVO M-V) vom 25. Februar 2005 (GVOBl. S. 84), geändert durch Verordnung vom 30. November 2009 (GVOBl. S. 679). Niedersachsen: Verordnung über die Härtefallkommission in Niedersachsen nach dem Aufenthaltsgesetz (Niedersächsische Härtefallkommissionsverordnung – NHärteKVO) vom 6. August 2006 (GVBl. S. 426), zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. September 2013 (Nds. GVBl. Nr. 16, S. 228). /> Nordrhein-Westfalen: Verordnung zur Einrichtung einer Härtefallkommission nach § 23 a des Aufenthaltsgesetzes und zur Regelung des Verfahrens (Härtefallkommissionsverordnung – HFKVO –) vom 14. Dezember 2004 (GV. NRW. S. 820), zuletzt geändert durch Verordnung vom 3. November 2009 (GV. NRW. S. 561). Rheinland-Pfalz: Landesverordnung zur Einrichtung einer Härtefallkommission nach § 23 a des Aufenthaltsgesetzes (Härtefallkommissionsverordnung) vom 5. April 2011 (GVBl. S. 95). Saarland: Verordnung über eine Härtefallkommission des Saarlandes nach § 23 a des Gesetzes über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Härtefallkommissionsverordnung – HKV –) vom 14. Dezember 2004 (Amtsbl. S. 2659), geändert durch Verordnung vom 15. September 2009 (Amtsbl. S. 1568). Sachsen: Verordnung der Sächsischen Staatsregierung über die Härtefallkommission nach dem Aufenthaltsgesetz (Sächsische Härtefallkommissionsverordnung – SächsHFKVO) vom 6. Juli 2010 (GVBl. S. 226). Sachsen-Anhalt: Härtefallkommissionsverordnung (HFK-VO) vom 9. März 2005 (GVBl. S. 136), geändert durch Verordnung vom 21. April 2009 (GVBl. S. 224). Schleswig-Holstein: Landesverordnung zur Regelung von Aufgaben und Zuständigkeiten der Ausländerbehörden und bei der Aufnahme von Spätaussiedlerinnen und Spätaussiedlern sowie ausländischen Flüchtlingen und zur Einrichtung und dem Verfahren einer Härtefallkommission (Ausländer- und Aufnahmeverordnung – AuslAufnVO) vom 19. Januar 2000 (GVOBl. S. 101), geändert durch Verordnung vom 11. Januar 2005 (GVOBl. S. 9). Thüringen: Thüringer Verordnung über die Härtefallkommission vom 5. Januar 2005 (GVBl. S. 1), geändert durch Verordnung vom 8. Dezember 2009 (GVBl. S. 778)., teilweise auch durch LandesgesetzeRechtsvorschriften der Länder (Stand: 31. Juli 2012): Hamburg: Hamburgisches Gesetz über die Härtefallkommission nach § 23 a des Aufenthaltsgesetzes (Härtefallkommissionsgesetz – HFKG) vom 4. Mai 2005 (GVBl. S. 190), geändert durch Gesetz vom 26. Mai 2009 (GVBl. S. 160). Hessen: Gesetz zur Einrichtung einer Härtefallkommission (Härtefallkommissionsgesetz – HFKG) vom 30. September 2008 (GVBl. I S. 842), geändert durch Gesetz vom 14. Dezember 2009 (GVBl. I S. 642)., Härtefallkommissionen eingerichtet. Bereits im Januar 2005 nahmen die Kommissionen in Berlin, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein die Arbeit auf. Es folgten Thüringen im Februar 2005, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt im März 2005, Rheinland-Pfalz im April 2005, Hamburg im Mai 2005 und Baden-Württemberg und Sachsen im Juli 2005. Deutlich später wurden die Kommissionen in Bremen (Januar 2006), Niedersachsen (August 2006) und zuletzt Bayern (September 2006) errichtet.
Die anfangs geäußerten Bedenken erwiesen sich als unbegründet. Die Härtefallkommissionen haben sich bewährt und arbeiten erfolgreich.Begründung der Bundesregierung zur Aufhebung der Befristung in BT-Drs. 16/10288, S. 8 und 11, PDF Da sich in der Anwendungspraxis gezeigt hat, dass die Härtefallkommissionen keine neuen Klagemöglichkeiten eröffnen,BT-Drs. 16/10288, S. 11, PDF. wurde die bundesgesetzliche Befristung Ende 2008 aufgehoben.Art. 2 des Arbeitsmigrationssteuerungsgesetzes vom 20. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2846). Die Härtefallkommissionen sind so zu einem dauerhaften Instrument der Aufenthaltsgewährung geworden.
Voraussetzungen für ein Tätigwerden der Härtefallkommission Zum Gegenstand der Härtefallkommission kann jedes aufenthaltsrechtliche Schicksal eines vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländers gemacht werden. Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht tritt u. a. ein, wenn der Ausländer von der Ausländerbehörde zur Ausreise aufgefordert und ihm für den Weigerungsfall die Abschiebung angedroht wurde und dieser Verwaltungsakt entweder unanfechtbar geworden ist (sei es durch Ablauf der Rechtsbehelfsfrist, sei es durch klageabweisendes Urteil) oder die Behörde seine sofortige Vollziehung angeordnet hat und ein hiergegen gerichteter Eilantrag, mit dem die Herstellung der aufschiebenden Wirkung hätte erreicht werden sollen, durch das Verwaltungsgericht unanfechtbar abgelehnt worden ist. Abs. 2 Satz 2 AufenthG.
Die Möglichkeit, eine Aufenthaltserlaubnis im regulären Antragswege von der zuständigen Ausländerbehörde zu erhalten, muss zuvor genutzt sein. In einigen Bundesländern wird verlangt, den Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten erschöpft zu haben.
Aus welchem Grunde sich der Ausländer in Deutschland aufhält (abgelehnter Asylbewerber, Bürgerkriegsflüchtling oder schlicht unerlaubt eingereister Ausländer) ist unerheblich. Unwahrscheinlich, jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen, ist, dass in der Härtefallkommission das Schicksal eines Unionsbürgers (EU-Ausländer) behandelt wird, denn die europarechtliche Freizügigkeit wird nicht uneingeschränkt gewährt, sondern setzt auch bei EU-Ausländern grundsätzlich die Lebensunterhaltssicherung und ausreichenden Krankenversicherungsschutz voraus.
Hat der Ausländer das Bundesgebiet bereits verlassen, kann die Härtefallkommission nicht mehr tätig werden. Alle Härtefallkommissionsregelungen der Länder verlangen, dass der Ausländer sich noch im Bundesgebiet aufhält.
Zusammensetzung der Härtefallkommission Die Zusammensetzung der Kommission hat der Bundesgesetzgeber den Ländern überlassen, sodass sich ein breites Spektrum an Modellen entwickelt hat. Die Kommission besteht je nach Bundesland aus sieben (Berlin), bis zu acht (Brandenburg), acht (Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen-Anhalt), acht oder neun (Sachsen), mindestens sieben und höchstens neun (Nordrhein-Westfalen), neun (Bremen, Niedersachsen, Thüringen), zehn (Baden-Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein) oder 23 (Hessen) Mitgliedern, wobei einzelne Mitglieder kein Stimm-, sondern nur ein Äußerungsrecht haben. In Hamburg hängt die Zahl der Mitglieder von der Anzahl der Fraktionen in der Bürgerschaft ab (seit 2015 sechs).
Auch die Zusammensetzung der Härtefallkommission variiert je nach Bundesland. Neben Vertretern der staatlichen Seite gehören ihr Vertreter von Kirchen, von Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege, von kommunalen Spitzenverbänden und von Flüchtlingsorganisationen an. Auch nichtstaatliche Organisationen werden an der Entscheidungsfindung beteiligt.
Die Härtefallkommissionen der Länder sind wie folgt zusammengesetzt (Rechtsstand: 31. Juli 2012; in Klammern sind die Länder genannt, auf die die jeweilige Angabe zutrifft):