Kommunalrecht (Deutschland)

Das Kommunalrecht stellt in Deutschland einen Bestandteil des Verwaltungsrechts dar. Es regelt die Rechtsstellung kommunaler Gebietskörperschaften. Hierzu zählen insbesondere Gemeinden, Landkreise und höhere Gemeindeverbände. Diese gehören zur mittelbaren Staatsverwaltung und zeichnen sich durch eine besondere Eigenständigkeit bei der Erledigung ihrer Aufgaben aus.

Grundlage des Kommunalrechts ist die kommunale Selbstverwaltung, die durch Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) sowie durch ähnliche Bestimmungen in den Verfassungen der Länder gewährleistet wird. Danach ist die Gemeinde befugt, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln.

Die nähere Ausgestaltung des Kommunalrechts erfolgt gemäß GG durch Landesrecht. In allen deutschen Ländern mit Ausnahme der Stadtstaaten Berlin und Hamburg regeln Gemeindeordnungen den Aufbau der Gemeinde und ihre Stellung innerhalb der Verwaltung. Um weitere Rechtsquellen des Kommunalrechts handelt es sich bei Landkreisordnungen, Kommunalwahlgesetzen, Gesetzen über die kommunale Gemeinschaftsarbeit sowie Satzungen und Rechtsverordnungen. In der Freien Hansestadt Bremen, zu der auch die Stadt Bremerhaven gehört, besteht die Besonderheit, dass die Kommunalverfassung Bremerhavens durch eine städtische Satzung geregelt wird, während das Kommunalverfassungsrecht der Stadtgemeinde Bremen sich unmittelbar aus der bremischen Verfassung ergibt.

Entstehungsgeschichte Das Konzept, dass die Gemeinde eigene Angelegenheiten weitgehend eigenständig regelt, entstand bereits in der Antike. Als geschriebene Rechtsposition der Gemeinde wurde die Selbstverwaltung erstmals infolge der französischen Revolution und der Besatzung durch das napoleonische Frankreich in vielen deutschen Staaten garantiert. Als früheste diesbezügliche Regelung gilt eine Bestimmung der preußischen Städteordnung von 1808. Auch die Paulskirchenverfassung von 1849 garantierte die kommunale Selbstverwaltung. Zwar erlangte diese wegen des Widerstands zahlreicher deutscher Teilstaaten keine Rechtswirksamkeit, allerdings griffen spätere Verfassungen der deutschen Staaten diese Gewährleistung auf, etwa die preußische Gemeindeordnung von 1850. Die Bismarcksche Reichsverfassung von 1871 garantierte die kommunale Selbstverwaltung indessen nicht.

Verfassungsrechtlichen Schutz erhielt die kommunale Selbstverwaltungsgarantie durch die Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919. Art. 127 WRV gewährleistete diese, sah allerdings die Möglichkeit vor, sie durch Gesetz einzuschränken. Nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten 1933 wurde die kommunale Selbstverwaltung ausgehöhlt: Bereits am 4. Februar ordnete Hermann Göring als kommissarischer preußischer Innenminister die zwangsweise Auflösung sämtlicher Gemeindevertretungen Preußens zum 8. Februar an und ordnete Neuwahlen für den 12. März an. Gleichzeitig wurden Gemeindeorgane wie Räte und Bürgermeister reichsweit unter Gewaltandrohung aufgelöst und deren Amtswalter rechtswidrig inhaftiert. Das nicht parlamentarisch zustande gekommene Preußische Gemeindeverfassungsgesetz vom 15. Dezember 1933 vereinheitlichte – „bis ein Reichsgesetz demnächst eine grundlegende Reform der Gemeindeverfassung für das ganze Reich durchführt“ – das bis dahin in Preußen geltende unterschiedliche Kommunalrecht zum 1. Januar 1934 nach nationalsozialistischen Grundsätzen: Durch Einführung des Führerprinzips wurde der Bürgermeister als Gemeindeleiter ohne Wahl auf zwölf Jahre berufen und durfte in der Gemeinde alle Entscheidungen ohne Gemeinderat treffen. Statt eines Gemeinderates gab es „verdiente und erfahrene Bürger“, die von Funktionären der NSDAP ernannt wurden und den Bürgermeister berieten. Nur ihre Bezeichnung „Ratsherren“ und „Gemeindeälteste“ klangen noch ähnlich wie früher. Konsequent folgte zum 1. April 1935 die reichseinheitliche und in den Einzelbestimmungen weitgehend identische Deutsche Gemeindeordnung. Sie schaffte das bisherige föderalistisch strukturierte Gemeindeverfassungsrecht der deutschen Länder ab und führte eine zentralistische Regelung ein.Andreas Voßkuhle, Ann-Kathrin Kaufhold: Grundwissen – Öffentliches Recht: Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. In: Juristische Schulung, 2017, S. 728.

Nach dem Ende der nationalsozialistischen Herrschaft 1945 förderten die Militärregierungen der westlichen Besatzungsmächte in Deutschland den Wiederaufbau der kommunalen Selbstverwaltung nach demokratischen Grundsätzen. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie wurde in den Landesverfassungen sowie in Abs. 2 Satz 1 GG normiert.

Stellung der Gemeinde innerhalb der Staatsorganisation Bei der Gemeinde handelt es sich um eine Untergliederung des Bundeslands. Als Verwaltungseinheit zählt sie zur Exekutive. Zwar besitzt die Gemeindeorganisation Parallelen zur Organisation der Legislative, allerdings fehlt es der Gemeinde an der Möglichkeit, Parlamentsgesetze zu erlassen.Christoph Gröpl: Art. 28, Rn. 22. In: Aufgrund ihrer organisatorischen Eigenständigkeit zählt die Gemeinde zur mittelbaren Staatsverwaltung.

Die Gemeinde ist ihrer Rechtsnatur nach eine Gebietskörperschaft. Es handelt sich demnach um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die sich durch die Verwaltung eines abgegrenzten Gebietes auszeichnet und über eine mitgliedschaftliche Organisation verfügt. Mitglieder der Gemeinde sind natürliche und juristische Personen, die ihren Wohnsitz im Gemeindegebiet haben. Die Gemeinde besitzt die Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts.Johannes Hellermann: § 2, Rn. 43–44. In:

Um weitere kommunale Gebietskörperschaften handelt es sich bei Gemeindeverbänden und Landkreisen. In einigen Ländern existieren zusätzlich Samtgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und ähnliche Gliederungen. So hat beispielsweise das Land Niedersachsen durch die Fusion des Landkreises Hannover mit der kreisfreien Stadt Hannover die Region Hannover geschaffen, die ebenfalls eine kommunale Gebietskörperschaft darstellt. Die Organisation dieser Körperschaften hat Parallelen zur Organisation der Gemeinde.

Kommunale Selbstverwaltung

Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung räumt der Gemeinde gegenüber anderen Hoheitsträgern das Recht ein, sich eigenständig zu verwalten. Sie wird durch Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet. Zahlreiche Landesverfassungen enthalten eine ähnliche Garantie, deren Gewährleistungsumfang mindestens dem des Abs. 2 Satz 1 GG entspricht und in einigen Ländern sogar über diesen hinausgeht. Die Selbstverwaltungsgarantien des Grundgesetzes und der Landesverfassungen werden durch die Rechtsprechung im Grundsatz gleich ausgelegt.

Bei der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie handelt es sich um eine Staatsorganisationsbestimmung. Zwar besitzt sie strukturelle Parallelen zu Grundrechten, allerdings knüpft sie historisch an die Garantie der WRV an, die ebenfalls staatsorganisationsrechtlicher Art war. Zudem wird die Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie nicht mittels der für Grundrechtsverletzungen vorgesehenen Verfassungsbeschwerde geltend gemacht, sondern mit der Kommunalverfassungsbeschwerde.

Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie bindet die gesamte Staatsgewalt. Hierzu zählen insbesondere Bund und Länder sowie andere Kommunalverbände. Auch beschränkt sie nach Auffassung der Rechtsprechung das Recht der Gemeinde, die Erfüllung ihrer Aufgaben zu privatisieren. So befand das Bundesverwaltungsgericht die Privatisierung eines Weihnachtsmarkts für unzulässig, da dieser zu große kulturelle und soziale Bedeutung für die Gemeinde besaß.BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009, Az. 8 C 10.08, Volltext = NVwZ 2009, S. 1305.Christian Waldhoff: BVerwG, Urteil vom 27. 5. 2009 - 8 C 10/08. In: Juristische Schulung, 2010, S. 375.

Die Rechtswissenschaft beschreibt den Gewährleistungsinhalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie mithilfe dreier Gewährleistungen: Der Rechtssubjektsgarantie, der Rechtsinstitutionsgarantie sowie der subjektiven Rechtsstellungsgarantie.Andreas Voßkuhle, Ann-Kathrin Kaufhold: Grundwissen – Öffentliches Recht: Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. In: Juristische Schulung, 2017, S. 728 (728–729).

Rechtssubjektsgarantie Die Rechtssubjektsgarantie schützt den Bestand der Verwaltungseinheit „Gemeinde“. Dies verpflichtet die Länder, eine kommunale Verwaltungsebene zu bilden und zu erhalten.Andreas Voßkuhle, Ann-Kathrin Kaufhold: Grundwissen – Öffentliches Recht: Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. In: Juristische Schulung, 2017, S. 728 (729).

In die Rechtssubjektsgarantie greift ein übergeordneter Hoheitsträger ein, indem er die kommunale Verwaltungsebene insgesamt oder eine einzelne Gemeinde auflöst. Ersteres stellt stets eine Verletzung von Abs. 2 Satz 1 GG dar. Letzteres ist zulässig, sofern die betroffene Gemeinde vorher angehört wirdBVerfG, Beschluss vom 19. November 2002, Az. 2 BvR 329/97, = NVwZ 2003, S. 850 (854). und die Maßnahme auf einem sachlich tragfähigen Grund beruht, etwa der Förderung des Allgemeinwohls.

Rechtsinstitutionsgarantie Die Rechtsinstitutionsgarantie gewährleistet das Recht der Gemeinde, eigene Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu regeln.BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007, Az. 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04, . Hierbei handelt es sich um Angelegenheiten, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben.BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988, Az. 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83, - Rastede. Indizien für die Bewertung einer Materie als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft sind die Historie und die Verwaltungspraxis. Um typische Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft handelt es sich beispielsweise bei der Daseinsvorsorge und beim Betrieb einer Sparkasse.

Soweit eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft nicht in die Zuständigkeit des Landes oder Bundes fällt, ist gemäß Abs. 2 Satz 1 GG die Gemeinde für diese zuständig. Dies bezeichnet die Rechtswissenschaft als Allzuständigkeit der Gemeinde. Hieraus folgt, dass die Gemeinde eigenständig Aufgaben schaffen und umfassend über deren Erfüllung bestimmen darf. Die Gemeinde besitzt also ein Aufgabenerfindungsrecht.

Die freiwillige Begründung und Erfüllung von Aufgaben findet ihre Grenze in der staatlichen Kompetenzordnung: Die Gemeinde darf lediglich solche Aufgaben an sich ziehen, die einen Bezug zu ihrer örtlichen Gemeinschaft aufweisen. Daher darf sie keine Aufgaben an sich ziehen, die in die Kompetenz von Bund, Land oder einer anderen Gemeinde fallen. So darf beispielsweise kein kommunales Kindergeld ausgezahlt werden, da dies in die Bundeskompetenz zur Regelung des Familienlastenausgleichs eingreife. Ebenfalls darf die Gemeinde keine Werbeverbote erlassen.

Gemeindehoheiten Den Begriff der Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft konkretisiert die Rechtswissenschaft durch den Katalog der Gemeindehoheiten. Hierbei handelt es sich um Bereiche, die typischerweise in die Zuständigkeit der Gemeinde fallen.

Die Aufgabenerledigung durch die Gemeinde erfolgt innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit. Die Erledigung von Aufgaben, die darüber hinausgehen, können auch von der nächsthöheren Ebene übernommen werden.

Gebietshoheit

Die Gebietshoheit bezeichnet die rechtliche Gewalt der Gemeinde über ihr Gemeindegebiet. Innerhalb dessen darf die Gemeinde Hoheitsgewalt ausüben.

Organisationshoheit

Kraft ihrer Organisationshoheit bestimmt die Gemeinde Struktur und Abläufe in ihrer Verwaltung. So entscheidet sie etwa eigenverantwortlich darüber, welche Behörden sie schafft, welchen Aufgaben sie ihnen zuweist und wie sie diese ausstattet.

Personalhoheit

In engem Zusammenhang zur Organisationshoheit steht die Personalhoheit. Diese bezeichnet das Recht der Gemeinde, als Dienstherr aufzutreten. Hiernach entscheidet sie über die Schaffung von Stellen in ihrer Verwaltung und über deren Besetzung mit Personal.

Kooperationshoheit