Eingriffsregelung in Deutschland

Die Eingriffsregelung (auch Eingriffs-Ausgleichs-Regelung) ist im deutschen Recht das bedeutendste Instrument zur Durchsetzung von Belangen des Naturschutzes, das in der „Normal-Landschaft“ greift, also auch außerhalb naturschutzrechtlich gesicherter Gebiete. Grundidee ist ein generelles Verschlechterungsverbot für Natur und Landschaft.

Mit der Eingriffsregelung sollen negative Folgen von erheblichen Eingriffen in Natur und Landschaft (erhebliche Beeinträchtigungen oder Zerstörungen) vermieden und minimiert werden. Des Weiteren sollen nicht vermeidbare Eingriffe durch Maßnahmen des Naturschutzes ausgeglichen werden.

Die wichtigsten Rechtsgrundlagen der naturschutz- oder bauplanungsrechtlichen Eingriffsregelung(en) sind des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) sowie des Baugesetzbuches (BauGB). Einzelheiten ergeben sich aus den Naturschutzgesetzen (Landschaftspflegegesetzen u. a.) der Länder oder abgeleiteter Bundesregelungen, wie zum Beispiel die BKompV.

Mit Inkrafttreten des neuen Bundesnaturschutzgesetzes im März 2010 hat sich die Rechtsgrundlage der Eingriffsregelung geändert. Vorher war das Bundesnaturschutzgesetz ein Rahmengesetz, die eigentlich verbindliche Rechtsvorschrift war das Naturschutzgesetz des jeweiligen Bundeslandes. Nunmehr ist das Bundesgesetz selbst Rechtsgrundlage.

Das Verfahren zur Anwendung der Eingriffsregelung legt  BNatSchG fest. Für alle Vorhaben, die aufgrund anderer Rechtsvorschriften ohnehin einer Zulassung durch eine Behörde bedürfen, wird das Verfahren von der dafür zuständigen Fachbehörde im Benehmen mit der zuständigen Naturschutzbehörde (also unter deren nahezu einvernehmlicher Beteiligung, aber keine Veto-Funktion) durchgeführt. Dies wird als „Huckepack-Verfahren“ bezeichnet. Bedarf ein Eingriff keiner anderweitigen behördlichen Zulassung, so ist kein Trägerverfahren für die Eingriffsregelung verfügbar, und die Naturschutzbehörde entscheidet selbständig. Dies gilt auch für ansonsten genehmigungsfreie Vorhaben, soweit es sich dabei um Eingriffe im Sinne des Gesetzes handelt. Der Antragsteller muss der Behörde unaufgefordert alle erforderlichen Unterlagen, insbesondere über Art und Schwere des geplanten Eingriffs und die geplanten Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen (Kompensationsmaßnahmen), vorlegen. Die Behörde darf dazu spezielle Gutachten nach Abs. 4 BNatSchG, wie zum Beispiel einen landschaftspflegerischen Fachplan (LBP), verlangen. Bei Eingriffen aufgrund von Fachplanungen (insbesondere: bei Planfeststellungen) muss sie ein solches Gutachten verlangen.

In der Bauleitplanung ist die Eingriffsregelung seit dem sog. Baurechtskompromiss Teil der städteplanerischen Gesamtabwägung. So sollen Eingriff und Ausgleich in ein Gesamtkonzept eingebunden werden.

Definition Eingriff Der Begriff des Eingriffes wird im Abs. 1 BNatSchG definiert. Der Inhalt lautet: „Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne dieses Gesetzes sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.“

Es stehen sich bei Vorhaben, die einen solchen Eingriff darstellen, zwei entgegengesetzte Interessen gegenüber: zum einen das Interesse des Vorhabenträgers an der Durchführung seines Projektes, zum anderen die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes (hier insbesondere: geringstmöglicher „Verbrauch von Natur und Boden“). Ob ein bestimmtes Vorhaben überhaupt einen Eingriff darstellt, ist als unbestimmter Rechtsbegriff von der Behörde zu entscheiden. In der Regel sind Listen typischer Vorhaben im Gebrauch, wo bei den darauf verzeichneten Vorhaben regelmäßig von einem Eingriff im Sinne des Gesetzes ausgegangen wird. Die Ländergesetze – z. B. das Landesnaturschutzgesetz NRW (LNatSchG NRW) – regeln teilweise im Einzelnen, welche Vorhaben (Straßenbau, Gewerbeansiedlung) als Eingriffe gelten oder grundsätzlich nicht als Eingriffe anzusehen sind. Stellenweise erfolgt dies durch untergesetzliche Regelwerke (Rechtsverordnung).Zum Beispiel in Rheinland-Pfalz vom 19. Dezember 2006. Strittig sind häufiger die Schwere des Eingriffs und (damit verbunden) der Umfang und die Kosten der Kompensationsmaßnahmen. Dabei wird über Biotopwertverfahren versucht, den Bewertungsmaßstab zu vereinheitlichen. In der Bundeskompensationsverordnung ist dies für Vorhaben im Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung geregelt, um eine länderübergreifend vereinheitlichte naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen zu gewährleisten.Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz: , Stand: 14. April 2020, abgerufen am 20. April 2022. Daneben existieren landesspezifische Biotopwertverfahren und Regelungen zum Ausgleich über Ökokonten oder Flächenpools.

Landwirtschaftsprivileg (Landwirtschaftsklausel) Die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung ist nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Das ist regelmäßig der Fall, wenn die Anforderungen an die gute fachliche Praxis erfüllt werden. Diese Anforderungen ergeben sich aus Abs. 2 bis 4 BNatSchG, den in Abs. 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes niedergelegten Grundsätzen und dem jeweiligen Fachrecht. Damit soll die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Landwirts, also die wiederkehrende und auf Fortsetzung angelegte Bodenbearbeitung, von naturschutzrechtlichen Anordnungen freigestellt werden. Demnach darf ein Landwirt ohne Einholung einer Genehmigung sein Feld umpflügen, während er zum Umpflügen seiner Wiese eine Genehmigung benötigt.

Ausgleichspflicht mini|Informationstafel des Projekts Grünes C zu einer Ausgleichsfläche für Straßen- und Wegebaumaßnahmen in Alfter, Nordrhein-Westfalen mini|Ausgleichsfläche zwischen Feld und Parkanlage am südlichen Stadtrand von Regensburg, Bayern

Die sich aus dem Eingriff ergebenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind funktional auszugleichen, oder es sind gleichwertige andere Aufwertungen vorzunehmen. Der früher im Gesetz verankerte Vorrang der (funktionalen) Ausgleichsmaßnahmen gegenüber den (an anderer Stelle oder zugunsten anderer Naturgüter erfolgenden) Ersatzmaßnahmen ist mit dem Gesetz von 2009 entfallen.

Eine gestufte Regelung, wie sie das BNatSchG vorsieht, ist auch im US-amerikanischen Umweltrecht verankert. Für Vorhaben, die Eingriffe in bestimmte schützenswerte Gebiete darstellen oder zur Folge haben, gilt ein nahezu deckungsgleiches Verfahren. Dass dort jedoch nur Feuchtgebiete (nach der Sektion 404 des Clean Water Act) und Habitate bestimmter geschützter Arten (nach dem Endangered Species Act) solchermaßen geschützt sind, liegt am eher punktuellen Ansatz des US-amerikanischen Naturschutzrechts.

Vermeidungs- und Minimierungsgebot, Untersagung Man unterscheidet zwischen „vermeidbaren“ negativen Auswirkungen (Beeinträchtigungen) und „unvermeidbaren“ Auswirkungen (dto.). Vermeidbare Beeinträchtigungen müssen vermieden werden. Unvermeidbare Beeinträchtigungen müssen so weit als möglich minimiert werden. Zur Vermeidung von Beeinträchtigungen sieht die entsprechende Fachplanung häufig Schutz- oder Minderungsmaßnahmen vor. Beispiele: Bei der Baumaßnahme müssen einzelne Bäume erhalten werden. Diese müssen während der Bauphase besonders geschützt werden. Bleiben Beeinträchtigungen übrig, müssen sie kompensiert werden ( BNatSchG); an Ausnahmen sind hohe Forderungen geknüpft.

Näheres regeln die Ländergesetze. Dabei geht es meistens nicht darum, ob ein Eingriff an sich vermeidbar wäre. Eine Untersagung des Eingriffs im Zuge der Eingriffsregelung ist theoretisch vom Gesetz her abgedeckt, in der Praxis aber nur auf Umwegen (Rechtsmängel, Rechtsbruch) und daher nur implizit möglich. In der Praxis werden solche Hindernisse meistens im Planungsprozess ausgeräumt (die Planung wird modifiziert).

Kompensationsmaßnahmen Die Kompensation der Beeinträchtigungen lässt sich erreichen: durch Ausgleich bzw. Ausgleichsmaßnahmen (Kompensation im räumlichen und funktionalen Zusammenhang): Die beeinträchtigte Funktion des Naturhaushaltes wird am selben Ort zeitnah durch eine andere Maßnahme verbessert. Beispiel: Durch die Versiegelung eines Straßenneubaus wird die Grundwasserneubildung verringert. In unmittelbarer Nähe wird eine alte Straße auf derselben Fläche abgebaut (Rückbau). Dieselbe Menge Regenwasser kann versickern, die Beeinträchtigung der Funktion ist ausgeglichen. durch Ersatz bzw. Ersatzmaßnahmen (Kompensation durch in der Regel nicht-funktionale, aber „gleichwertige“ Maßnahmen im räumlichen Zusammenhang, nur in schwierigen Fällen nicht im räumlichen Zusammenhang.): Natur und Landschaft werden an anderer Stelle (weit entfernt) verbessert oder eine andere Funktion wird in der Nähe aufgewertet. Statt des Rückbaus werden beispielsweise Bäume gepflanzt oder der Rückbau findet woanders statt. Es können aber auch Baumpflanzungen an anderer Stelle stattfinden. Ersatzmaßnahmen sollen mit der einschlägigen Landschaftsplanung übereinstimmen. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen werden häufig als Kompensationsmaßnahmen zusammengefasst.

In der Praxis ist das größte Problem bei der Umsetzung der Kompensationsmaßnahmen häufig, dass entsprechende Grundstücke nicht zur Verfügung stehen. Da der Verursacher des Eingriffs für den Ausgleich zuständig ist, muss auch dieser (und nicht etwa die Behörde) diese Grundstücke bereitstellen. Kann er dies nicht, bieten sog. Flächenpools einen Ausweg ( BNatSchG Bevorratung von Kompensationsmaßnahmen). Kompensationsflächen und -maßnahmen können in solchen Pools zusammengefasst werden. Der Oberbegriff „Pools“ wird in der Praxis in verschiedenen Formen umgesetzt: Flächen, die für Kompensationsmaßnahmen geeignet sind, können in Katastern zusammengefasst werden. In diesem Fall wird meist die Eignung und Verfügbarkeit der Flächen vorgeprüft, aber es werden noch keine konkreten Schritte zur Umsetzung der Maßnahmen unternommen. Ein räumlicher Zusammenhang der Flächen ist nicht unbedingt erforderlich Es können – meist zusammenhängende – Flächen bereits für Kompensationsmaßnahmen gesichert werden, wie zum Beispiel durch (Grund-)Erwerb oder langfristige Anpachtung. Ziel ist hier oft, komplexe Naturschutzmaßnahmen auf zusammenhängenden Flächen zu ermöglichen Wenn auf Poolflächen bereits im Voraus Kompensationsmaßnahmen durchgeführt werden, spricht man von „Flächen- und Maßnahmenbevorratung“. Pools sind ca. seit der BauGB-Novelle 1998, die eine Diskussion über Flexibilisierung der Eingriffsregelung in Gang setzte, ein im Naturschutz vieldiskutiertes Konzept. Es gibt mittlerweile etliche Praxisbeispiele und Institutionen (z. B. Flächenagenturen), die Pools für die Eingriffsregelung entwickeln.

Bei Produktionsintegrierter Kompensation (PIK) erfolgt die Kompensation durch extensive, an konkreten Naturschutzzielen ausgerichtete Bewirtschaftung von landwirtschaftlichen Acker- oder Grünlandflächen beziehungsweise von Waldflächen.

Ersatzzahlung: In Ausnahmefällen können Eingriffe mit nicht kompensierbaren Beeinträchtigungen durch eine Ersatzzahlung abgegolten werden ( Abs. 6 BNatSchG). Dies ist nur dann zulässig, wenn eine andere Realkompensation im Sinne einer Ultima Ratio nicht möglich ist. Für die Höhe der Ersatzzahlung sind die durchschnittlichen Kosten für die ersparte Kompensationsmaßnahme (mit allen Nebenkosten) im Sinne einer monetären Kompensation zugrunde zu legen.

Verfahren der Eingriffsregelung Die Anwendung der Eingriffsregelung erfolgt in einer Abfolge einzelner sachlich abgegrenzter, aufeinander aufbauender Arbeitsschritte, die sich aus den Fragestellungen und dem Prüfauftrag der Eingriffsregelung ergeben.

Ablauf Schritt 1: Festlegung des vom geplanten Eingriff voraussichtlich betroffenen Raumes.Welcher Raum wird von den geplanten Bauvorhaben voraussichtlich betroffen?