Governance (von „verwalten, leiten, erziehen“; dieses aus , mit gleicher Bedeutung entlehnt von „steuern, lenken; leiten, regieren“) – oft übersetzt als Regierungs-, Amts- beziehungsweise Unternehmensführung – bezeichnet allgemein das Steuerungs- und Regelungssystem im Sinn von Strukturen (Aufbau- und Ablauforganisation) einer politisch-gesellschaftlichen Einheit wie Staat, Verwaltung, Gemeinde, privater oder öffentlicher Organisation. Häufig wird es auch im Sinne von Steuerung oder Regelung einer jeglichen Organisation (etwa einer Gesellschaft oder eines Betriebes) verwendet. Der Begriff Governance wird häufig unscharf verwendet.
Begriffsunterscheidungen Für den aus dem Amerikanischen Englisch kommenden Begriff (Governance)Governance, Digitales Wörterbuch der deutschen Sprache gibt es keine deutsche Entsprechung. Bisherige Eindeutschungsversuche wie „Gouvernanz“ haben sich nicht durchgesetzt. Im politischen Umfeld ist der Ausdruck alternativ zum Begriff Government (Regierung) entstanden und soll ausdrücken, dass innerhalb der jeweiligen politisch-gesellschaftlichen Einheit Steuerung und Regelung nicht nur vom Staat („Erster Sektor“), sondern auch von der Privatwirtschaft („Zweiter Sektor“) und von Vereinen, Verbänden und Interessenvertretungen („Dritter Sektor“) durchgeführt werden. Unter Corporate Governance versteht man die Kontroll- und Steuerungsstruktur innerhalb, gelegentlich – bezüglich rechtlicher Regelungen – auch außerhalb privatwirtschaftlicher Unternehmen.
In der staats- bzw. politikwissenschaftlichen, aber auch in der organisationssoziologischen bzw. betriebswirtschaftlichen Diskussion kennzeichnet der Begriff oftmals zugleich die Abkehr von vornehmlich auf „imperative Steuerung“ () ausgerichteten Strukturen. Vielmehr sollen, unter Rückgriff auf Elemente der Eigenverantwortung, die zu steuernden Organisationen, Einheiten oder Einzelakteure eine aktive Rolle in der Bewältigung der jeweiligen Aufgaben bzw. Herausforderungen einnehmen. Zusätzlich beinhaltet der Begriff Governance häufig auch Formen der Kooperation mehrerer Akteure.
Governance bezieht sich auf die jeweiligen institutionellen Rahmenbedingungen und beinhaltet sowohl materielle Vorgaben als auch prozedurale Elemente (Transparenz, Berichtspflichten, Kooperationsanforderungen; allgemein: Information, Kommunikation und Kooperation – IK&K, paradigmatisch ausgebildet etwa in der REACH-Verordnung). Governance zielt darauf ab, das Management einer Organisation bzw. einer politischen oder gesellschaftlichen Einheit im Sinne einer besseren Zielerreichung zu verbessern.
Allerdings wird – rein empirisch – das Wort Governance häufig nicht im hier definierten Sinne verwendet, sondern als modische Alternative zu Government (Regierung). In gewissen Begriffsverständnissen wird „Governance“ sogar nur dann verwendet, wenn gerade nicht der Staat (= Government), sondern private Stakeholder Steuerungswirkung entwickeln. Eine integrative Beurteilung bezieht sämtliche Akteure ein, wobei – je nach Sachlage – den einen eine höhere, den anderen eine geringere Priorität eingeräumt werden muss.
Dementsprechend unterscheidet man zwischen einem eng- und einem weitgefassten Governance-Begriff. Der enggefasste Begriff steht in Abgrenzung zu „Government“ (Regierung) und betont das Zusammenwirken von staatlicher und privater Seite, während der weitgefasste Governance-Begriff jegliche Art politischer Regelung mit dem Ziel des „Managements von Interdependenzen“ (Benz) – von einseitiger staatlicher Lenkung über kooperative Formen der Verhandlung bis hin zur gesellschaftlichen Selbststeuerung – umfasst.Arthur Benz: Einleitung: Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept. In: ders. (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. VS Verlag, Wiesbaden 2004, S. 17. Klassischerweise werden die Lenkungsstrukturen Hierarchie, Gemeinschaften, Markt und Netzwerk, welche in unterschiedlichen Formen auftreten und kombiniert werden können, unterschieden. Ferner werden alle möglichen Regelsysteme, welche die Entscheidungsorganisation festlegen, als Governance-Mechanismen bezeichnet. Im Zusammenhang mit dem Europäischen Integrationsprozess wurden weitere Lenkungsstrukturen entwickelt, die in der Forschung auch unter New Governance geführt werden.
Normative und deskriptive Ansätze Mittlerweile ist „Governance“ als Forschungs- und Handlungsfeld offenbar weit verzweigt. So scheint das Konzept sowohl populär als auch zweckdienlich zu sein, obwohl die Begriffsverwendung noch nicht unbedingt auf eine faktische Verbesserung der Governance schließen lässt. An diesem Punkt eröffnen sich zwei unterschiedliche politikwissenschaftliche Perspektiven.
Politikwissenschaftler, welche einen deskriptiven (also einen beschreibenden anstatt eines normativ-festlegenden) Ansatz wählen, lassen die Frage offen, ob es sich um einen qualitativen Wandel von Staatlichkeit handelt.Wolfgang Köck: Governance in der Umweltpolitik. In: Gunnar Folke Schuppert (Hrsg.): Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien. 2. Auflage. Nomos, Baden-Baden 2006, S. 323. Solche offenen Ansätze gehen von folgenden empirischen Beobachtungen aus: die Veränderung von Regelungsstrukturen durch die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure in unterschiedlichen Politikfeldern, bezeichnet mit dem englischen Schlagwort government with society, der Aufbau von Regelungsstrukturen in den internationalen Beziehungen nach der Beendigung des Ost-West-Konfliktes, zusammengefasst als governance without government, die steigende Bedeutung von Mehrebenensystemen mit Politikverflechtungsstrukturen, auf Englisch bezeichnet als multilevel governance.
Hingegen gehen andere Politikwissenschaftler von der Grundannahme aus, dass es sich um einen fundamentalen Wandel von Staatlichkeit handele: „Dem normativen Gebrauch von Governance liegt die Annahme zugrunde, dass durch den vermehrten Einsatz neuer Steuerungsformen Effizienz und Effektivität erhöht und generell staatliche Handlungsfähigkeit wiedergewonnen werden kann.“Julia von Blumenthal: Governance – eine kritische Zwischenbilanz. In: Zeitschrift für Politikwissenschaft. 15. Jg., 4/2005, S. 1163.
Prinzipien der Governance sind Fairness Accountability: Rechenschaftspflicht Responsibility: Verantwortlichkeit Transparency: Offenheit und Transparenz von Strukturen bzw. Prozessen
Neue Formen der Regulation und ihre Probleme Besondere und neuartige Anforderungen stellt das Konzept der Governance in den gesellschaftlichen Bereichen, in denen das Handeln weder eindeutig durch Gewinnstreben (wie in privaten Unternehmen) noch durch Gesetze (wie in der öffentlichen Verwaltung) oder Beleihung (wie etwa bei Notaren, öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder manchen Berufsverbänden) geregelt ist. Weitere Probleme ergeben sich aus der Bemühung um Abstimmung und Vereinheitlichung europäischer Politikfelder in der Industrie- und Technologiepolitik, z. B. in der Biotechnologie, oder in der Gesundheitspolitik. So erfordert der deutsche Korporatismus die Einbindung zahlreicher gesellschaftlicher Gruppen in den Prozess der Konsensbildung bzw. schafft diesen vielfältige Beteiligungsmöglichkeiten, was mit einem normativen und zentralistischen Governancekonzept schwer zu vereinen ist.
Insbesondere tut sich ein demokratietheoretisches Dilemma auf. So werden, wie bereits erwähnt, immer mehr spezialisierte und weitgehend autonome intermediäre Organisationen geschaffen, die von Verwaltung und Politik getrennt (z. B. die US-Food and Drug Administration oder die Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland) und auf verschiedenen hierarchischen Ebenen tätig sind, ohne dass sie den Wählern, den gewählten Politikern oder den Vertretern des von ihnen regulierten Sektors Rechenschaft über ihr Handeln ablegen müssen. Desto intensiver sind aber die Versuche der informellen Einflussnahme auf die Governance-Institutionen bzw. umgekehrt deren Versuche, über informelle Kontakte Einfluss auf das von ihnen regulierte Feld zu nehmen.
Einer italienischen Studie zufolge sind in Deutschland die regulatorischen Institutionen formell stärker von der Politik abhängig als in anderen EU-Ländern, aber weniger von informeller Einflussnahme betroffen. Die Regulierer des Telekomsektors sind zwar in Europa meist relativ autonom, aber umso öfter von informellen Einflüssen betroffen.Fabrizio Gilarid, Martino Maggetti: The independence of regulatory authorities. In: David Levi-Faur (Hrsg.): Handbook on the Politics of Regulation. Edward Elgar, 2011, S. 201–214. Die faktisch geringe Transparenz und Accountability vieler regulatorischer Institutionen widerspricht also den oben genannten Governance-Prinzipien.
In den letzten Jahren ist das Vordringen von Governance-Konzepten in immer mehr gesellschaftlichen Subsystemen vielfach analysiert worden, so z. B. ihr Eindringen in das bisher weitgehend autonome bzw. nur durch staatliche Gesetze regulierte HochschulwesenH. de Boer, J. Enders, U. Schimank: On the way towards New Public Management? The Governance of University Systems in England, the Netherlands, Austria, and Germany. In: D. Jansen (Hrsg.): New Forms of Governance in Research Organisations. Springer, Dordrecht 2007, S. 137–152. oder in der Forschungspolitik.Jakob Edler, Stefan Kuhlmann, Maria Behrens: Changing Governance of Research and Technology Policy: The European Research Area. Edward Elgar, 2003. Auch die Entscheidungsträger in Forschungseinrichtungen streben nach möglichst großer AutonomieDietmar Braun: Who Governs Intermediary Agencies? Principal-Agent Relations in Research Policy-Making. In: Journal of Public Policy. 13, 2, 1993, S. 135–162. und können sich in ihrem Handeln weitgehend von den Zielen der Auftraggeber entfernen.
Derartige Prozesse werden von der Neuen Institutionenökonomik im Rahmen der Prinzipal-Agent-Theorie analysiert. Diese zeigt die Wirkungen des Tauschs von Verfügungsrechten und die externen Effekte von verfehlten Anreizsstrukturen auf, die – wie James S. Coleman darlegt – zu einem erhöhten Normenbedarf führen können,James S. Coleman: Foundations of Social Theory. 2. Auflage. Harvard University Press, 1994. wie die Finanz- und Bankenkrise 2008/09 gezeigt hat. Allerdings werden die mikropolitischen und kommunikativen Prozesse einer solchen Normbildung von vielen Autoren wie auch von Coleman ausgeklammert.Hartmut Esser: „Foundations of Social Theory“ oder „Foundations of Sociology?“. In: Analyse & Kritik. 14, 1992, S. 129–142.
Exemplarische Anwendungsfelder European Research Area