Die Außenprüfung ist im Bereich des Steuerrechts eine – von der Finanzbehörde im Außendienst vorzunehmende – Gesamtüberprüfung steuerlich relevanter Sachverhalte. Die Außenprüfung dient der Ermittlung, Prüfung und Beurteilung der Verhältnisse eines Steuerpflichtigen, um die Gleichmäßigkeit der Besteuerung sicherzustellen. Weil eine umfangreiche steuerliche Überprüfung – neben der Steuerfahndung – den stärksten Eingriff in die Rechte eines Steuerbürgers darstellt, gelten für die Durchführung besondere Voraussetzungen und Vorschriften.
Die von der deutschen Zollverwaltung durchzuführenden Prüfungen auf dem Gebiet der Zölle und des Außenwirtschaftsverkehrs werden rechtlich den steuerlichen Außenprüfungen gleichgestellt.
Die ordnungsgemäße Erhebung und Abführung der Beiträge zur Sozialversicherung wird ebenfalls durch Außenprüfungen gesichert.
Außenprüfung durch das Finanzamt Für die Außenprüfung sachlich und örtlich zuständig ist das Finanzamt, das auch für die Veranlagung der Ertragsteuern zuständig ist. Die meisten Finanzämter haben daher Amtsbetriebsprüfungsstellen eingerichtet. Die vom Finanzamt mit der Außenprüfung betrauten Personen werden im allgemeinen Sprachgebrauch Steuerprüfer genannt. Für Großbetriebe, Konzerne und besondere Branchen (z. B. Banken, Versicherungen oder land- und forstwirtschaftliche Betriebe) werden die Prüfungsdienste häufig bei einem Finanzamt (Betriebsprüfungshauptstellen) zusammengefasst. Einige Bundesländer haben Finanzämter für Großbetriebsprüfungen eingerichtet. Eine Zuordnung der Zuständigkeit für Betriebsprüfungen zu den Oberfinanzdirektionen (OFD) bzw. zum Finanzministerium ist nicht zulässig.
Voraussetzungen der Außenprüfung Eine Außenprüfung ist nicht uneingeschränkt zulässig. Es müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein, damit sie durchgeführt werden darf. Dies gilt sowohl mit Blick auf die zu prüfenden Steuern und Besteuerungszeiträume als auch den zu prüfenden Steuerpflichtigen.
Sachlicher und zeitlicher Umfang Eine Außenprüfung kann sich auf eine oder mehrere Steuerarten, einen oder mehrere Besteuerungszeiträume (auch solche für die bereits Festsetzungsverjährung eingetreten ist) oder auf bestimmte Sachverhalte ausdehnen. Beschränkt sich die Prüfung auf die Lohnsteuer, so handelt es sich um eine Lohnsteueraußenprüfung, bei der Beschränkung auf Umsatzsteuer ist es eine Umsatzsteuersonderprüfung ( Abs. 2 Nr. 1 AO).
Persönlicher Umfang Grundsätzlich kann eine Außenprüfung bei jedem Steuerpflichtigen durchgeführt werden. Sie ist bei Steuerpflichtigen, die Einkünfte aus Gewerbebetrieb, Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft oder Einkünfte aus selbständiger Arbeit erzielen, ohne weitere Voraussetzungen zulässig. Bei anderen Steuerpflichtigen müssen hingegen die weiteren Voraussetzungen des Abs. 2 AO gegeben sein.
Daher ist die in der Praxis wichtigste Fallgruppe der Außenprüfung die Betriebsprüfung (kurz BP), bei der die steuerlichen Verhältnisse von Gewerbebetrieben, land- und forstwirtschaftlichen Betrieben und Freiberuflern geprüft werden (§ 193 Abs. 1 AO).
Mit der Änderung der AO durch das SteuerhinterziehungsbekämpfungsgesetzGesetz zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung – Steuerhinterziehungsbekämpfungsgesetz vom 29. Juli 2009, BGBl. I 2302 hat der Gesetzgeber den Kreis der Steuerpflichtigen, bei denen ohne besondere Voraussetzungen eine Außenprüfung zulässig ist, mit Wirkung vom 1. Januar 2010 an auf diejenigen ausgeweitet, die Überschusseinkünfte von mehr als 500.000 € im Jahr erzielen. Die Grenze wird ab dem 1. Januar 2027 auf 750.000 € angehoben.Art. 14 und 16 des Wachstumschancengesetzes vom 27. März 2024, BGBl. I Nr. 108.
Eine Außenprüfung ist aber gemäß § 193 Abs. 2 Nr. 2 AO auch zulässig, „wenn die für die Besteuerung erheblichen Verhältnisse der Aufklärung bedürfen und eine Prüfung an Amtsstelle nach Art und Umfang des zu prüfenden Sachverhalts nicht zweckmäßig ist.“ Damit ist eine Überprüfung auch einer Privatperson möglich.
Prüfungsanordnung Die Finanzbehörde bestimmt den Umfang der Außenprüfung in einer schriftlichen Prüfungsanordnung ( AO) mit Rechtsbehelfsbelehrung ( AO).
Die Prüfungsanordnung sowie der voraussichtliche Prüfungsbeginn, der Name des Prüfers sind in einer angemessenen Zeit vor Beginn der Prüfung bekannt zu geben, wenn der Prüfungszweck dadurch nicht gefährdet wird ( AO).
Die Prüfungsanordnung ist ein Verwaltungsakt, für den die Schriftform vorgeschrieben ist. Er muss die zuständige Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder Beauftragten (Sachgebietsleiter) enthalten. Sie sollte auch den Namen des Prüfers und den voraussichtlichen Beginn der Prüfung enthalten. Es muss erkennbar sein bei welchem Steuerpflichtigen die Außenprüfung angeordnet wird. Aus der Prüfungsanordnung muss immer eindeutig hervorgehen, wer Steuerschuldner, Adressat und Empfänger der Prüfungsanordnung ist (persönlicher Umfang). welche Form der Außenprüfung (Lohnsteuer- bzw. Umsatzsteuer-Sonderprüfung, abgekürzte Außenprüfung oder Betriebsprüfung) durchgeführt werden soll welche Steuerarten geprüft werden (sachlicher Umfang) welche Besteuerungszeiträume geprüft werden (zeitlicher Umfang). Keine hinreichende Bestimmung des Prüfungszeitraumes ist z. B. die Angabe „nicht verjährte Jahre“. Schon mit der Prüfungsanordnung kann der Prüfer die Vorlage von aufbewahrungs- oder aufzeichnungspflichtigen Unterlagen, auch in elektronischer Form, verlangen ( Absatz 3 AO). In diesen Fällen soll der Prüfer die Prüfungsschwerpunkte mitteilen ( Absatz 4 AO).
Durchführung der Prüfung Bei Prüfungsbeginn hat sich der Prüfer unverzüglich auszuweisen ( AO).
Der Außenprüfer hat die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse, die für die Steuerpflicht und für die Bemessung der Steuer maßgebend sind (Besteuerungsgrundlagen), zugunsten wie zuungunsten des Steuerpflichtigen zu prüfen ( AO).
Die Außenprüfung findet während der üblichen Geschäfts- oder Arbeitszeit grundsätzlich in den Geschäftsräumen des Steuerpflichtigen statt. Absolute Ausnahme soll eine Prüfung beim Steuerberater sein. Die Prüfer sind berechtigt, Grundstücke und Betriebsräume zu betreten und zu besichtigen.
Seit dem 1. Januar 2002 ist es den Finanzbehörden gestattet, bei der Außenprüfung die Buchführung des Steuerpflichtigen durch direkten Zugriff auf seine Datenverarbeitungssysteme zu prüfen. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat die Grundsätze zur ordnungsmäßigen Führung und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen und Unterlagen in elektronischer Form sowie zum Datenzugriff (GoBD) geregelt. Die Daten werden dabei teilweise zur Plausibilitätsprüfung mathematisch-statistischen Tests, wie z. B. dem Chi-Quadrat-Test unterzogen. Außerdem wird immer häufiger die Summarische Risikoprüfung zur Aufdeckung von Manipulationen eingesetzt.
Mitwirkungspflichten Der Steuerpflichtige hat Auskünfte zu erteilen, Aufzeichnungen, Bücher, Geschäftspapiere und andere Urkunden zur Einsicht und Prüfung vorzulegen, die zum Verständnis der Aufzeichnungen erforderlichen Erläuterungen zu geben und die Finanzbehörde bei Ausübung ihrer Befugnisse zu unterstützen ( AO). Sind der Steuerpflichtige oder die von ihm benannten Personen nicht in der Lage, Auskünfte zu erteilen, oder sind die Auskünfte zur Klärung des Sachverhalts unzureichend oder versprechen Auskünfte des Steuerpflichtigen keinen Erfolg, kann der Außenprüfer auch andere Betriebsangehörige um Auskunft ersuchen.
Schlussbesprechung Vor der Beendigung der Außenprüfung ist eine Besprechung abzuhalten, es sei denn, dass sich nach dem Ergebnis der Außenprüfung keine Änderung der Besteuerungsgrundlagen ergibt oder dass der Steuerpflichtige auf die Besprechung verzichtet ( AO). Eine Schlussbesprechung ist bei einer abgekürzten Außenprüfung ( AO) nicht zwingend erforderlich. Bei der Schlussbesprechung sind insbesondere strittige Sachverhalte sowie die rechtliche Beurteilung der Prüfungsfeststellungen und ihre steuerlichen Auswirkungen zu erörtern. Dabei kommt es relativ oft zu sog. tatsächlichen Verständigungen.
Prüfungsbericht Über das Ergebnis der Außenprüfung ergeht ein schriftlicher Bericht. Im Prüfungsbericht sind die für die Besteuerung erheblichen Prüfungsfeststellungen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht sowie die Änderungen der Besteuerungsgrundlagen darzustellen. Der Prüfungsbericht ist kein Verwaltungsakt und kann deshalb nicht mit dem Einspruch angefochten werden. Ergeben sich aufgrund der Prüfung keine Änderungen der Besteuerungsgrundlagen, so wird dies dem Steuerpflichtigen schriftlich mitgeteilt.
Wirkungen der Außenprüfung Der Beginn der Außenprüfung hemmt den Lauf der Festsetzungsverjährung ( Abs. 4 AO). Bescheide, die aufgrund einer Außenprüfung ergangen sind, können nur erschwert geändert werden, wenn neue Tatsachen oder Beweismittel bekannt werden ( Abs. 2 AO). Nach der Außenprüfung ist der Vorbehalt der Nachprüfung aufzuheben, wenn sich Änderungen gegenüber der Steuerfestsetzung unter Vorbehalt der Nachprüfung nicht ergeben ( Abs. 3 Satz 3 AO).
Gemeinsame grenzüberschreitende Außenprüfungen Im Rahmen der verstärkten internationalen Zusammenarbeit zur Verhinderung von internationalen Gewinnverlagerungen international tätiger Konzerne (Base Erosion and Profit Shifting) werden innerhalb der Europäischen Union gemeinsame grenzüberschreitende Außenprüfungen erprobt. Um eine gemeinsame grenzüberschreitende Außenprüfung handelt es sich, wenn ein gemeinsames Prüferteam aus zwei oder mehr Staaten grenzüberschreitende Vorfälle im Rahmen einer Außenprüfung mit dem Ziel einer einheitlichen tatsächlichen und rechtlichen Würdigung ermittelt.Till Meickmann Verfahrensrechtliche Probleme bei der Besteuerung grenzüberschreitender Sachverhalte – Gemeinsame Betriebsprüfungen als Lösungsmodell, in: Internationales Steuerrecht 2014, S. 593,
Statistik mini|Summe der durch Betriebsprüfungen festgestellten Mehrsteuern in Deutschland in Mrd. (blaue Kurve, linke Achsenbeschriftung) und Anzahl der durch Betriebsprüfungen geprüften Betriebe (rote Kurve, rechte Achsenbeschriftung). Die Zahl der Betriebsprüfungen und der dadurch ermittelten Mehrsteuern ist in Deutschland gesunken.
Die jeweiligen Mehreinnahmen je Prüfungsfall sind dabei sehr variabel. In Berlin wurden beispielsweise anhand von 67 Außenprüfungen im Jahr 2017 zusätzliche Einnahmen von 5,5 Millionen Euro erzielt, was durchschnittlich über 82.000 Euro pro Fall entspricht. Es gingen jedoch davon 1,4 Millionen Euro auf allein 13 Fälle zurück (entsprechend ca. 108.000 Euro pro Fall). Dagegen kam es in Bremen im Jahr 2016 durch 11 Außenprüfungen zu einem Mehrergebnis von über 7,7 Millionen Euro, was über 701.000 Euro je Prüfungsfall entsprach.
Kritik am Rückgang Laut Auskunft des Bundesfinanzministeriums ist die Zahl der Betriebsprüfungen durch Steuerprüfer bei Personen mit Einkünften über 500.000 Euro pro Jahr rückläufig. Sie ist von 1.630 im Jahr 2009 um fast 30 % auf 1.150 im Jahr 2018 gefallen. Bereits 2006 hatte der Bundesrechnungshof darauf hingewiesen, dass die niedrige Prüfungsquote zu Steuerausfällen von durchschnittlich 135.000 Euro pro Fall führe.
Außenprüfung durch die Bundeszollverwaltung Der Außenprüfung und Steueraufsicht (AStA) obliegt es, durch Prüfungs- und Überwachungsmaßnahmen in Unternehmen die zollrechtlichen Verhältnisse der Steuerpflichtigen zu ermitteln und die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften zu sichern.
AStA sind den Sachgebieten D (Prüfungsdienst) der Hauptzollämter angegliedert.
Rechtsgrundlagen Rechtsgrundlagen für die Außenprüfung sind unter anderem: Marktordnungsprüfungen bei Teilnehmern am Geschäftsverkehr mit Marktordnungswaren: MOG Außenwirtschaftsprüfungen bei unmittelbar oder mittelbar am Außenwirtschaftsverkehr Teilnehmenden: AWG Prüfungen zu Marktordnungszwecken gemäß MOG Prüfungen zur Erhebung von Daten zu Mengenregelungen gemäß MOG Prüfungen im Rahmen der Aufsichtstätigkeiten der Zollstellen im Marktordnungssektor nach MOG