Asylrecht (Deutschland)

mini|hochkant=1.2|Text des Grundrechts auf Asyl in Artikel 16 a Grundgesetz

Das Asylrecht für politisch Verfolgte ist in Deutschland ein in Artikel 16a des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland verankertes Grundrecht.

In einem weitergehenden Sinne wird unter dem Asylrecht auch die Anerkennung als Flüchtling nach der Genfer Flüchtlingskonvention und die Feststellung von zielstaatsbezogenen Abschiebungsverboten für subsidiär Schutzberechtigte verstanden, die im Regelfall ebenfalls im Asylverfahren und ohne besonderen weiteren Antrag vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge mitgeprüft wird. Die Erfolgsquoten der gestellten Asylanträge in Hinblick auf diese Schutzformen unterliegen größeren Schwankungen.

Das zunächst vorbehaltlos gewährte Asylrecht wurde 1993 (GrundgesetzänderungGesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. Juni 1993, ) und 2015 in wesentlichen Punkten überarbeitet und eingeschränkt. Es wird zudem durch die Asylpolitik der Europäischen Union beeinflusst.

Geschichte Die Entwicklung zum heutigen Asylrecht hat sich über verschiedene Teilaspekte rechtlicher Beziehung vollzogen, welche sowohl das Völkerrecht wie auch nationales Recht betreffen. Hierunter fallen beispielsweise das Recht auszuwandern, das Recht eines Staates gegenüber einem anderen Staat, dessen Bürger Asyl zu gewähren, völkerrechtliche Zurückweisungsverbote, nationale Pflichten bis hin zu einem subjektiven Recht des Einzelnen auf Asyl.

Asyl vor der Gründung des Deutschen Reiches Das Ius emigrandi (lateinisch Recht auszuwandern) ist bereits im Artikel 24 des Augsburger Religionsfriedens von 1555 festgelegt und gewährte allen Untertanen das Recht, aus religiösen Gründen in ein Territorium ihrer Konfession auszuwandern, um dort Asyl aus religiösen Gründen zu erhalten. Die Regelungen wurden in modifizierter Form auch in den Westfälischen Friedensvertrag von 1648 übernommen, der auch ein Bleiberecht für konfessionelle Minderheiten enthielt. Diesem Auswanderungsrecht korrespondierte jedoch weder ein Recht auf Einreise noch eine Pflicht, religiöses Asyl zu gewähren. Allerdings waren Fürsten häufig daran interessiert, gebildete Emigranten der eigenen Konfession aufzunehmen. Ein häufiges Ziel deutscher, religiöser Emigranten waren die Vereinigten Staaten.

Im Deutschland des 19. Jahrhunderts gab es kein verbrieftes Recht auf politisches Asyl. Im Gegenteil, die Fürsten der deutschen Staaten hatten ein großes Interesse daran, geflüchtete Aktivisten gegen die Monarchie, für Demokratie, Meinungs- und Pressefreiheit oder eine republikanische Verfassung aus anderen deutschen Staaten ausgeliefert zu bekommen. So wurde zwischen den Staaten des Deutschen Bundes schon 1834 die Auslieferung politischer Straftäter vereinbart, während eine entsprechende Vereinbarung für gewöhnliche Verbrechen erst 1854 erfolgte. Auch mit anderen Staaten (z. B. Russland) wurden Auslieferungsverträge zu politischen Straftaten noch in den 1880er Jahren abgeschlossen.Jochen Oltmer: Migration und Politik in der Weimarer Republik. Vandenhoeck & Ruprecht 2005, S. 56.

In Westeuropa dagegen wurde ein Auslieferungsverbot bei politischen Straftaten bereits im 19. Jahrhundert zum Standard (zuerst Belgien 1833).Jochen Oltmer: Migration und Politik in der Weimarer Republik. Vandenhoeck & Ruprecht 2005, S. 57 und 62. So suchten einige Aktivisten nach der gescheiterten deutschen Revolution von 1848/1849 Schutz in Ländern Westeuropas, mit Schwerpunkt Schweiz, da die deutschen Staaten diese Personen ab 1834 auslieferten.

Asylrecht in der Weimarer Republik Vom Kaiserreich bis in die Weimarer Republik gelang es trotz mehrerer Anläufe nicht, eine reichseinheitliche Asylgesetzgebung zu verabschieden. Die Rechtsstellung von Ausländern insgesamt war nicht klar geregelt. Die örtlichen Polizeibehörden konnten aus vielerlei, teils auch nur vage definierten Gründen eine Ausweisung verfügen.Jochen Oltmer: Migration und Politik in der Weimarer Republik. Vandenhoeck & Ruprecht 2005, S. 64 f. Erst 1929 wurde mit dem Deutschen Auslieferungsgesetz eine klare rechtliche Grundlage hergestellt, die eine Auslieferung bei definierten politischen Umständen von Straftaten untersagte. Gleichzeitig wurde die Entscheidung darüber von den Polizeibehörden auf ordentliche Gerichte übertragen. Allerdings war damit noch kein Anrecht auf Aufnahme in Deutschland und kein Schutz vor anderweitiger Abschiebung verbunden.Jochen Oltmer: Migration und Politik in der Weimarer Republik. Vandenhoeck & Ruprecht 2005, S. 57–59; 62. Einen generellen Schutz politischer Flüchtlinge vor Ausweisung oder Zurückweisung an der Grenze und damit ein positives individuelles Recht auf Asyl brachte dann die preußische Ausländer-Polizeiverordnung von 1932 kurz vor der Machtübernahme der Nationalsozialisten. Die Verordnung führte einen Schutz vor Abschiebung beispielsweise auch für Flüchtlinge ein, die ohne ordnungsgemäße Papiere im Grenzgebiet angetroffen wurden, sowie Härtefallklauseln für minderjährige Flüchtlinge und Familien.Jochen Oltmer: Migration und Politik in der Weimarer Republik. Vandenhoeck & Ruprecht 2005, S. 63 f.

Asylrecht nach dem Zweiten Weltkrieg mini|Rumänische Asylbewerber in der DDR in der ehemaligen NVA-Kaserne in Berlin-Kaulsdorf, 1990 Die Flüchtlingsströme aus den faschistischen und kommunistischen Diktaturen vor und während des Zweiten Weltkriegs führten dazu, dass in der Nachkriegszeit ein Recht auf Asyl geschaffen werden sollte, das erstmals 1948 in der Menschenrechtserklärung der Vereinten Nationen festgeschrieben wurde. In Deutschland wurde das politische Asylrecht 1949 im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland und in der Verfassung der DDR festgeschrieben.

Im ersten Entwurf des Artikels, der das Asylrecht im Grundgesetz garantiert, sollte dieses nur für Deutsche gelten, die wegen „Eintretens für Freiheit, Demokratie, soziale Gerechtigkeit oder Weltfrieden“ im Ausland verfolgt werden, da der Redaktionsausschuss ein Asylrecht für alle politischen Flüchtlinge der Welt als „zu weitgehend“ ansah, weil es ihm zufolge gegenüber diesen „möglicherweise die Verpflichtung zur Aufnahme, Versorgung usw. in sich schließt“ und daher für die Bundesrepublik nicht finanzierbar sei.Jochen Bittner: Das Gegenteil von Dankbarkeit In: Die Zeit, 2. Januar 2017.Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949. Akten und Protokolle, Bd. 7: Entwürfe zum Grundgesetz (bearbeitet von Michael Hollmann), Boppard 1995, S. 37.Michael Streich: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ In: Die Zeit, 17. Februar 1989. Die heutige Formulierung, die das Asylrecht im Grundgesetz allen politischen Flüchtlingen der Welt garantiert, konnte jedoch schließlich von den Rechtswissenschaftlern und Politikern Carlo Schmid (SPD) und Hermann von Mangoldt (CDU) durchgesetzt werden. In der DDR-Verfassung von 1968 wurde das Asylrecht in eine Kann-Bestimmung umgewandelt und war damit kein individuelles Recht mehr, sondern ein Gnadenakt des Staates.Maren Möhring: Mobilität und Migration. In: Frank Bösch (Hg.): Geteilte Geschichte: Ost- und Westdeutschland 1970–2000. Vandenhoeck & Ruprecht 2015 (S. 369 ff)., hier S. 391. 1951 wurde auf einer UNO-Konferenz die Genfer Flüchtlingskonvention verabschiedet, der inzwischen 145 Staaten beigetreten sind.Jochen Oltmer: Migration und Politik in der Weimarer Republik. Vandenhoeck & Ruprecht 2005, S. 268 ff.

Neuregelung des Asylrechts 1993 mini|hochkant=0.7|Asylbewerber in einer Unterkunft in Gauting, 1993 Nach einem sprunghaften Anstieg der Asylbewerber in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren sowie nach heftiger öffentlicher Debatte im Jahr 1993 wurde das bis dahin vorbehaltlos gewährte Asylgrundrecht aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG herausgenommen und nach Abs. 1 GG übertragen. In die vier folgenden Absätze sind die im Asylkompromiss beschlossenen Einschränkungen eingearbeitet worden:

Ausländer, welche über einen Staat der Europäischen Union oder einen sonstigen sicheren Drittstaat einreisen, können sich nicht auf das Asylrecht berufen (Art. 16a Abs. 2 GG). Bei bestimmten Herkunftsstaaten (sog. sichere Herkunftsstaaten) kann vermutet werden, dass dort keine politische Verfolgung stattfindet, solange der Asylbewerber diese Vermutung nicht entkräftet (Art. 16a Abs. 3 GG). Der Rechtsschutz wurde eingeschränkt (Art. 16a Abs. 4 GG). Letztlich kann das deutsche Asylgrundrecht dadurch eingeschränkt oder ausgeschlossen werden, dass ein anderer Staat im Rahmen europäischer Zuständigkeitsvereinbarungen für die Schutzgewähr des Asylbewerbers zuständig ist und der Asylbewerber, ohne dass sein Asylantrag in der Sache geprüft wird, dorthin verwiesen wird.

Die Asylberechtigung nach Art. 16a GG wird entsprechend selten anerkannt. Der Anteil der Anerkennungen nach Art. 16a GG lag zwischen 2009 und Mitte 2018 in jedem Jahr unter 2 %, während zwischen 13,3 und 48,5 % als Flüchtling nach der Genfer Konvention (§ 3 Abs. 1 Asylgesetz) anerkannt wurden.BAMF: Aktuelle Zahlen zu Asyl, Ausgabe Mai 2018 (PDF), S. 10.

Reformbestrebungen ab 2015 Die Bundesregierung befasste sich 2015 mit der gesetzlichen Umsetzung der Richtlinien 2013/32/EU und 2013/33/EU.Situation unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge in Deutschland. Deutscher Bundestag Drucksache 18/5564, 18. Wahlperiode vom 15. Juli 2015. Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten Luise Amtsberg, Beate Walter-Rosenheimer, Dr. Franziska Brantner, weiterer Abgeordneter und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, Drucksache 18/2999. S. 8. Die Koalition einigte sich diesbezüglich im September 2015 auf einen überarbeiteten Gesetzentwurf. Die darin vorgesehenen Regelungen zur Verschärfung der Asylregeln und zur Einstufung weiterer Balkanstaaten als sichere Herkunftsstaaten sollten am 1. November 2015 in Kraft treten.Asylgesetz: Deutschland macht ernst zeit.de, 15. Oktober 2015.

Am 1. November 2015 trat das Gesetz zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher in Kraft, das unter anderem die Verteilung minderjähriger Flüchtlinge regelt.

EU-Mitgliedstaaten sind verpflichtet, europäische Richtlinien innerhalb gesetzter Fristen in innerstaatliches Recht umzusetzen. Im September 2015 leitete die EU-Kommission gegen 19 Mitgliedstaaten insgesamt 40 EU-Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstoßes gegen gemeinsame Asylstandards ein. Gegen Deutschland sind zwei Vertragsverletzungsverfahren wegen fehlender Umsetzung von Richtlinien zur Ausgestaltung der Asylverfahren und der Aufnahmebedingungen anhängig (Stand: September 2015). Die EU-Kommission hatte in diesem Zusammenhang folgende Vorverfahren in Gang gesetzt: Im August 2015 hatte sie bemängelt, dass Deutschland in den ersten sieben Monaten des Jahres 2015 zwar 218.000 Asylanträge entgegengenommen, aber nur 156.000 neue Datensätze in das zentrale Erfassungssystem der EU eingestellt habe. Im September 2015 hatte sie die Bundesregierung aufgefordert, dazu Stellung zu nehmen, dass 2014 unter den 128.000 Personen ohne Aufenthaltsberechtigung in Deutschland nur 34.000 zur Ausreise aufgefordert worden seien.

Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung