Gemeindefusionen in der Schweiz

Als Gemeindefusion wird in der Schweiz das Verschmelzen zweier oder mehrerer bis anhin voneinander unabhängiger politischer Gemeinden bezeichnet. Die Fusion kann als Eingemeindung in einen grösseren Verband erfolgen, dabei spricht man selbst bei der Eingemeindung einer kleinen Gemeinde durch eine grössere Stadt von Fusion, auch wenn der Begriff sonst eher für einen Zusammenschluss «auf Augenhöhe» verwendet wird. Der Name der kleineren Gemeinde(n) geht dadurch unter, bei vergleichbaren Partnern kann dagegen ein Allianzname oder ein neuer Name gewählt werden.

Der Kanton Thurgau hat in den 1990er-Jahren grossangelegte Fusionsprojekte durchgeführt. Der Kanton Freiburg weist mit einer Reduzierung seines Gemeindebestandes um knapp 120 von allen Kantonen die grösste Zahl von Gemeindefusionen auf. Betrachtet man nur die Zeit seit dem Jahr 2000, so wurden im Kanton Tessin am meisten Gemeinden fusioniert. Anteilsmässig stellt die Zusammenlegung der ursprünglich 27 zu nur noch drei Gemeinden im Kanton Glarus die einschneidendste Gebietsreform dar. Erhebliche Anzahlen von Gemeindefusionen wurden ausserdem in den Kantonen Graubünden, Luzern und Bern durchgeführt. Einzelne Fusionen erfolgten in den Kantonen Aargau, Schaffhausen, Solothurn, St. Gallen, Waadt, Wallis und Zürich.

Insgesamt sank die Anzahl der Gemeinden seit dem Jahr 2000 bis im Frühjahr 2017 von 2'899 auf 2'255Gemeindefusionen – Der Spareffekt bleibt aus. NZZ, 14. März 2017 und erreichte per 1. Januar 2025 die Anzahl von 2'110 Gemeinden in der Eidgenossenschaft oder eine Reduktion von 789 politischen Gemeinden in 25 Jahren.

Geschichte

Im Jahr 1850, zwei Jahre nach der Gründung des schweizerischen Bundesstaates, zählte die Schweiz 3203 Gemeinden, im Jahr 2003 noch 2842. Im Verlaufe von 153 Jahren sank der Gemeindestand in der Schweiz durchschnittlich pro Jahr nur um zwei Gemeinden. Auch im europäischen Vergleich gab es in der Schweiz wenig Gemeindefusionen. Von 1953 bis 2003 ging der Gemeindebestand lediglich um 7 % zurück, während er in Deutschland um 59 % und in Österreich um 42 % zurückging. Die Gründe werden in der grossen Autonomie der Schweizer Gemeinden und in der Zuständigkeit für einen grossen Teil von Aufgaben gesehen. In zehn von 26 Kantonen ist für eine Gemeindefusion die Zustimmung der betroffenen Gemeinden notwendig. Seit 1990 haben Gemeindefusionen, insbesondere in den Kantonen Thurgau und Freiburg, stark zugenommen. Trotzdem ist die Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit nach wie vor die häufigste Reform in den Schweizer Gemeinden.

Gestützt auf das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK, das eine Konzentration der Bevölkerung und der Wirtschaftsaktivitäten in grösseren Zentren (Metropolregionen) und Agglomerationen an den europäischen Hauptverkehrsachsen vorsieht, hat der Bund 1996 seine Regionalpolitik neu orientiert. Die starke Zunahme der Gemeindefusionen seit dem Jahr 2000 ist vor allem auf die Neue Regionalpolitik des Bundes und die gezielte Förderung durch die Kantone mit gesetzlichen Vorstössen (Reform der Kantonsverfassung) und finanziellen Anreizen und nur vereinzelt auf Initiativen auf Gemeindeebene zurückzuführen.

Problematik von Zwangsfusionen Die Zusammenlegung von Gemeinden ist in der Schweiz in der Regel nur möglich, wenn die Einwohner aller beteiligten Gemeinden einverstanden sind. Es gibt jedoch eine Anzahl Gemeinden, die gegen ihren erklärten Willen miteinander fusioniert wurden. Das jüngste Beispiel (2005) ist Ausserbinn, das sich gegen die vom Staatsrat des Kantons Wallis verfügte Zwangsfusionierung zur Wehr setzte und erst vor dem Bundesgericht unterlag. Zwangsfusionen sind stark umstritten, insbesondere weil die Gemeindeautonomie in der Schweiz als Grundlage der direkten Demokratie gilt. Die Bundesverfassung schützt die Gemeinden grundsätzlich nicht vor einer Zwangsfusion: Art. 50 Abs. 1 BV garantiert die Gemeindeautonomie einzig nach Massgabe des kantonalen Rechts. Im erwähnten Fall Ausserbinn hat das Bundesgericht entschieden, dass bezüglich der Bestandesgarantie einzig auf das kantonale Recht abzustellen ist (BGE 131 I 91 E. 2, S. 94). Im Gegensatz zum hier betroffenen Kanton Wallis kennt mehr als die Hälfte der Kantone (16) eine uneingeschränkte Bestandesgarantie zugunsten der einzelnen Gemeinden (vgl. z. B. Art. 108 Kantonsverfassung Bern – dort ist eine Zwangsfusion unter bestimmten Umständen inzwischen möglich).

Aktuelle Situation in den Kantonen

Aargau mini|360px|Entwicklung der Anzahl Gemeinden im Kanton Aargau und entsprechende Entwicklung der Gemeindegrösse Im Zuge von Massnahmen zur Optimierung der Aufgabenerfüllung im Kanton Aargau plant der Regierungsrat, die grosse Anzahl der Aargauer Gemeinden zu reduzieren. So geht es vor allem um die Stärkung der urbanen Zentren des Kantons, welcher 2004 trotz einer Bevölkerungszahl von 568'000 Einwohnern über keine einzige Stadt von mindestens 20'000 Einwohnern verfügte. Nebst der politischen Vereinheitlichung der Agglomerationen Aarau und Baden werden Eingemeindungen weiterer lokaler Zentren verfolgt. Ferner sollen auch auf dem Land Fusionen in Angriff genommen werden. Dabei sollen die Gemeinden primär über Beiträge zu Zusammenschlüssen angeregt werden. In symbolischer Anlehnung an den Volkstag von Wohlenschwil von 1830 trafen sich am 20. Februar 2008 die Gemeindevertreter von 110 der 229 Gemeinden des Kantons Aargau auf Einladung des Komitees «Für Gemeindeautonomie und einen solidarischen Aargau» in Wohlenschwil. Von den 110 teilnehmenden Gemeinden unterzeichneten 103 die Resolution von Wohlenschwil, die sich für die Gemeindeautonomie und gegen die Pläne des Regierungsrates für eine Gemeindereform «von oben» einsetzt.Aargauer Zeitung vom 21. Februar 2008. Weitere Aktionen dieser Gemeinden blieben seither jedoch aus.

Appenzell Ausserrhoden Die Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» aus dem Jahr 2018 verlangte die Streichung der Gemeinden aus der Kantonsverfassung, um Gemeindezusammenschlüsse zu ermöglichen. Zudem sollte der Kanton Zusammenschlüsse unterstützen. Diese Initiative wurde zurückgezogen, stattdessen kam am 26. November 2023 ein Gegenvorschlag des Regierungsrats zur Volksabstimmung, der verlangt hatte, dass die 20 Gemeinden zu drei bis fünf zusammengeschlossen werden. Dieser Gegenvorschlag wurde allerdings verworfen. Eine weitere Volksinitiative «Selbstbestimmte Gemeinden», die Zwangsfusionen verhindern wollte, wurde noch vor einer Volksabstimmung wieder zurückgezogen.Jesko Calderara: «Zwangsfusionen sind undemokratisch»: In Ausserrhoden wird eine Initiative zur Stärkung der Selbstbestimmung der Gemeinden lanciert. In St. Galler Tagblatt (online) 6. Januar 2022.

Bern

mini|360px|Entwicklung der Anzahl Gemeinden im Kanton Bern seit der Abspaltung des Kantons Jura (1979) und entsprechende Entwicklung der Gemeindegrösse Der Kanton Bern fördert Gemeindefusionen grosszügig mit Geldbeiträgen. Durch die bereits durchgeführte Wahlkreisreform von 27 auf 8 Wahlkreise erhalten die grösseren Gemeinden mehr Gewicht. Die auf den 1. Januar 2010 in Kraft gesetzte Bezirksreform hat die 26 Amtsbezirke auf fünf Verwaltungsregionen bzw. zehn Verwaltungskreise reduziert. Damit können ungewünschte Gemeindefusionen umgangen werden, die befürchteten negativen Auswirkungen wie der Abbau der Gemeindeautonomie, weniger Bürgernähe und mehr zentrale Bürokratie sind jedoch dieselben. Mitte August 2010 hat der Regierungsrat des Kantons Bern beschlossen, Verfassungs- und Gesetzesänderungen anzustreben, welche Gemeindezusammenschlüsse auch gegen den Willen einer Gemeinde ermöglichen sollen, «wenn es kommunale, regionale oder kantonale Interessen erfordern». Vorgesehen ist eine Zwangsfusion, wenn eine Gemeinde nicht mehr in der Lage ist, ihre Aufgaben dauerhaft selbständig zu erfüllen, sowie bei einer Fusion von mehreren Gemeinden, wenn die Mehrheit der beteiligten Gemeinden und der Stimmenden dem Zusammenschluss zugestimmt hat. Zudem soll der Regierungsrat die Möglichkeit erhalten, finanzschwachen Gemeinden Zahlungen aus dem kantonalen Finanzausgleich zu streichen, wenn sie einen vom Kanton als wirtschaftlich sinnvoll erachteten Zusammenschluss ablehnen.

Freiburg mini|360px|Entwicklung der Anzahl Gemeinden im Kanton Freiburg und entsprechende Entwicklung der Gemeindegrösse Der Kanton Freiburg fördert mit seiner Agglomerationspolitik «Quasi-Fusionen» mit Mehrheitsentscheiden. Der Staatsrat legt provisorische Gebietsperimeter fest, die eine Anzahl Gemeinden umfassen. Diese Perimeter können nur mit der Zustimmung von zwei Dritteln der Agglomerationsräte geändert werden. In einem geplanten Perimeter sind insgesamt 39 Agglomerationsräte aus verschiedenen deutsch- und französischsprachigen Gemeinden. Da die einzigen deutschsprachigen Gemeinden Düdingen nur vier und Tafers nur drei Vertreter in die Versammlung delegieren konnten, sind die Chancen dieser Gemeinden, aus dem Gründungsprozess aussteigen zu können, als verschwindend klein zu beurteilen, da ihre Unabhängigkeit vom Bundesgericht nicht geschützt wird.

Glarus

Auch der Kanton Glarus hatte einen harten Kurs angekündigt. Gemäss der Wirtschaftszeitung Cash vom 15. September 2005 sei es die Kantonsregierung leid, sich mit dem komplizierten Geflecht aus Zweckverbänden herumzuschlagen. Sie wollte daher umfassende Gebietsreformen, welche die Zahl selbstständiger Gemeinden von 27 auf nur noch zehn reduzieren. Fusionsunwilligen Gemeinden werde der Geldhahn zugedreht.

An der Landsgemeinde im Mai 2006 wurde überraschend der Antrag einer Einzelperson angenommen, die Anzahl der Gemeinden des Kantons von 25 auf 3 zu reduzieren. Diese sollen mit den Planungsregionen deckungsgleich sein. Der Entscheid der Landsgemeinde bedeutete für die betroffenen 25 Ortsgemeinden eine Zwangsfusion, weil die Stimmbürger der einzelnen Gemeinden nicht darüber abstimmen konnten, ob sie ihre jahrhundertealte Autonomie bewahren wollen oder eine Fusion wünschen. Nach der Meinung einiger Staatsrechtler verstiess der Fusionsentscheid gegen Abs. 3 der Bundesverfassung, der auch die Gemeindefreiheit schütze, weil niemand (worunter auch Gemeinden zu verstehen seien) zu einer Vereinigung gezwungen werden kann. A fortiori könne niemand gezwungen werden, seine Existenz aufzugeben. Die Frage wurde indessen nicht höchstrichterlich geklärt, da keine der beteiligten Gemeinden Beschwerde gegen den Fusionsbeschluss erhob.

Graubünden mini|360px|Entwicklung der Anzahl Gemeinden im Kanton Graubünden und entsprechende Entwicklung der Gemeindegrösse Graubünden war bis 1851 in 48 Gerichtsgemeinden eingeteilt, welche über nahezu die gesamte innenpolitische Macht verfügten. Diese Gliederung musste im Zuge der Gründung des schweizerischen Bundesstaates 1848 aufgegeben werden und es entstand die heutige Struktur mit Gemeinden, Kreisen, Bezirken und dem Kanton. Die ursprüngliche Anzahl von 230 Gemeinden sank in der Folgezeit zwar, jedoch war der Rückgang minimal. Ein erster Schritt hin zu einer Neugliederung erfolgte mit der neuen Gemeindegesetzgebung des Kantons von 1974. Infolgedessen erfolgte eine Reduktion von 220 auf 215 Gemeinden innert zehn Jahren im Vergleich zu einer Reduktion um zehn Gemeinden in über 120 Jahren zuvor.

Die in der Schweiz in den 1990er-Jahren einsetzende Fusionswelle hatte vorerst keine Auswirkungen auf den Kanton Graubünden. So zählte man im Jahr 2000 noch immer 212 Gemeinden, davon 35 % mit weniger als 200 Einwohnern. Die durchschnittliche Gemeindegrösse lag bei 875 Einwohnern, einem Drittel des gesamtschweizerischen Wertes. Der Kanton entschloss sich deshalb verschiedene Massnahmen einzuführen, um eine Konsolidierung der Gemeinden in Graubünden zu beschleunigen: