Daseinsvorsorge, auch Daseinsfürsorge bzw. gemeinsprachlich öffentliche DienstleistungenÖffentliche Dienstleistungen 3. Dezember 2020. (in der Schweiz auch Service public und öffentliche Infrastruktur), umfasst die staatliche Aufgabe zur Bereitstellung der für ein menschliches Dasein als notwendig erachteten Güter und Dienstleistungen, d. h. die Grundversorgung. Daseinsvorsorge ist in Deutschland ein verwaltungsrechtlicher Begriff, der auch in der politischen und sozialwissenschaftlichen Diskussion eine wichtige Rolle spielt.
Dazu zählt als Teil der Leistungsverwaltung die Bereitstellung von öffentlichen Einrichtungen für die Allgemeinheit, also Verkehrs- und Beförderungswesen, Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung, Müllabfuhr, Abwasserbeseitigung, Bildungs- und Kultureinrichtungen, Krankenhäuser, Friedhöfe, Schwimmbäder, Feuerwehr usw. (Infrastruktur). Dabei handelt es sich größtenteils um Betätigungen, die heute von kommunalwirtschaftlichen Betrieben wahrgenommen werden.
Begriff und Aufgabe der Daseinsvorsorge Der Begriff wurde von Ernst Forsthoff im Anschluss an Karl Jaspers in die staats- und verwaltungsrechtliche Diskussion eingebracht. Die ursprüngliche Verwaltungsrechtsdogmatik kannte nur die Eingriffsverwaltung. Forsthoff erweiterte diese Dogmatik in seiner 1938 in Königsberg erschienenen Schrift Die Verwaltung als Leistungsträger um das Konzept der Leistungsverwaltung, mit dem das Verhältnis des Einzelnen zum leistungsgewährenden Staat bestimmt werden sollte.Ernst Forsthoff: Die Verwaltung als Leistungsträger. 1938. Er sah die Notwendigkeit, dass dem Einzelnen Teilhaberechte an Leistungen der Daseinsvorsorge zustehen müssen. Die in Erfüllung der sozialen Verantwortung erfolgende leistungsgewährende Betätigung des Staates bezeichnete er als Daseinsvorsorge.Julia Brehme: Privatisierung und Regulierung der öffentlichen Wasserversorgung (= Recht der nachhaltigen Entwicklung. 4). Mohr Siebeck, Tübingen 2010, ISBN 978-3-16-150399-3, S. 134 ff., (Zugleich: Bayreuth, Universität, Dissertation, 2009). Forsthoff definierte den Begriff Daseinsvorsorge in eigenen Worten als „diejenigen Veranstaltungen, die zur Befriedigung des Appropriationsbedürfnisses getroffen wurden“.
Forsthoff begründete die Notwendigkeit der Daseinsfürsorge in Die Verwaltung als Leistungsträger wie folgt:
Dieser Aufgabe, die Grundversorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen „für alle zu sozialstaatlich angemessenen Bedingungen zur Verfügung zu halten“, entsprach die Übernahme der Daseinsvorsorge durch öffentliche LeistungsträgerReinhold Zippelius: Allgemeine Staatslehre. Politikwissenschaft. Ein Studienbuch. 16., neubearbeitete Auflage. Beck, München 2010, ISBN 978-3-406-60342-6, § 35 III 1. etwa durch eine staatliche Bahn oder Post oder kommunale Versorgungsbetriebe für Wasser und Strom. Inzwischen hat man die Daseinsvorsorge aber weitgehend privatisiert. Hierdurch sollte sie „der Auslesefunktion des Wettbewerbs ausgesetzt werden und dadurch möglichst effizient, flexibel und unbürokratisch funktionieren“. Hierbei bleibt aber nach der Ansicht von Zippelius der Sozialstaat „gefordert, regelnd einzugreifen, wenn die notwendige Grundversorgung … nicht erreicht wird“,Reinhold Zippelius: Allgemeine Staatslehre. Politikwissenschaft. Ein Studienbuch. 16., neubearbeitete Auflage. Beck, München 2010, ISBN 978-3-406-60342-6, § 35 IV 5. z. B. auf Grund von Streiks, auf welche die betroffenen Bürger keinen nennenswerten Einfluss haben. In solchen Fällen entspräche es dem ursprünglichen Gedanken staatlicher Daseinsvorsorge, den Interessenausgleich zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern in die Hand staatlicher oder kommunaler (also demokratischer) Gesamtverantwortung zu legen, auf deren Seite sowohl die Arbeitgeber als auch die Arbeitnehmer repräsentiert sind.Reinhold Zippelius: Allgemeine Staatslehre. Politikwissenschaft. Ein Studienbuch. 16., neubearbeitete Auflage. Beck, München 2010, ISBN 978-3-406-60342-6, § 26 V 2.
Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff Der in der öffentlichen Verwaltungspraxis häufig verwendete Begriff der Daseinsvorsorge ist juristisch ein unbestimmter Rechtsbegriff. Er wird in Gesetzen häufig verwendet, ohne dass dort sein Inhalt näher definiert wird. Im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft wird in Anlehnung an den französischen Begriff der in Abs. 2 EGV von „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ gesprochen. Diese werden vage definiert als „marktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden.“Jan Kuhnert, Olof Leps: Europarechtliche Vorgaben für eine neue Wohnungsgemeinnützigkeit. In: Jan Kuhnert, Olof Leps: Neue Wohnungsgemeinnützigkeit. Wege zu langfristig preiswertem und zukunftsgerechtem Wohnraum. Springer VS, Wiesbaden 2017, ISBN 978-3-658-17569-6, S. 213–258, . Darunter werden überwiegend die Bereiche der Daseinsvorsorge verstanden. Allerdings sind die Begriffe inhaltlich nicht vollkommen deckungsgleich. Auch die EU-Kommission hat den unbestimmten Rechtsbegriff in ihr Vokabular übernommen und definiert ihn als „marktbezogene oder nichtmarktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden“.EU-KOM 270 vom 21. Mai 2003. Vertraglich verankert wurde die Daseinsvorsorge auf europäischer Ebene mit dem Vertrag von Lissabon in den in AEUV geregelten „Diensten von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“.
Rechtliche Grundlage der Daseinsvorsorge ist in Deutschland die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Abs. 2 GG. Das GG vermeidet den Begriff Daseinsvorsorge, sondern umschreibt ihn als „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.“ Darunter versteht das BVerfG diejenigen „Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben“.BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988, Az. 2 BvR 1619, 1628/83, , 151 – Rastede. Das Grundgesetz gibt keine umfassende staatliche Verpflichtung zur Sicherstellung der Daseinsvorsorge vor, sondern lediglich Mindeststandards und Rahmenbedingungen, darunter das Sozialstaatsprinzip; die Daseinsvorsorge ist weitgehend durch einfachgesetzliche Regelungen normiert. S. 14. Was letztlich zum Inhalt der Daseinsvorsorge wird, muss jede Kommune im Rahmen der Selbstverwaltung für sich entscheiden. Während eine Kommune Messestandort ist, sind viele andere Kommunen hingegen kein Messestandort. Bei der einen Kommune gehört das Messe- und Ausstellungswesen somit zur Daseinsvorsorge, bei den anderen nicht. Daseinsvorsorge ist also keineswegs bundeseinheitlich regelbar. In Abs. 2 Nr. 1 Raumordnungsgesetz wird bestimmt, dass in Deutschland ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse anzustreben sind. Hierbei ist die „nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern“.
Unter Daseinsvorsorge versteht man verwaltungsrechtlich alle Dienstleistungen der Kommune, an deren Erbringung ein allgemeines öffentliches Interesse besteht. Für das BVerfG ist die Daseinsvorsorge eine Leistung, „derer der Bürger zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf.“BVerfG, Urteil vom 20. März 1984, Az. 1 BvL 28/82, = BVerfGE, 66, 248, 258. Nach deutschem Verständnis kann die Gestaltung der Daseinsvorsorge wirtschaftlich oder nichtwirtschaftlich, im Wettbewerb oder als Monopol, gewinnbringend, kostendeckend oder zuschussbedürftig sein. Ihre Bandbreite reicht von der Energie- und Wasserversorgung über Abwasser- und Abfallentsorgung, Polizei, Feuerwehr, Krankenhäuser, Friedhöfe, sozialem Wohnungsbau und ÖPNV bis zu kulturellen, sportlichen und sozialen Angeboten. Trotz des Wandels gehört die kommunale Daseinsvorsorge weiterhin zum faktischen Kernbereich der Selbstverwaltung.Thorsten Franz: Gewinnerzielung durch kommunale Daseinsvorsorge. Zugleich eine Untersuchung zu den Zwecken und Formen der kommunalen wirtschaftlichen Betätigung (= Jus publicum. 123). Mohr Siebeck, Tübingen 2005, ISBN 3-16-148582-3, S. 75. (Zugleich: Halle-Wittenberg, Universität, Habilitations-Schrift, 2003).
Daseinsvorsorge als Begriff im Verwaltungsrecht Juristisch ungeklärt und heftig umstritten ist die rechtliche Relevanz des Begriffes Daseinsvorsorge. In der Verwaltungsrechtswissenschaft gibt es kaum einen Terminus, der eine größere Faszination ausgelöst hat, aber andererseits auch mehr Ärgernis erregt hat als der Begriff der Daseinsvorsorge. In der verwaltungsrechtlichen Diskussion wird er einerseits häufig verwendet und als Argumentationsstütze herangezogen. Andererseits wird darauf hingewiesen, dass er mehr ein soziologischer Begriff mit vorrangig „problemverdeutlichender, weniger problemlösender Funktion“ sei. Selbst Forsthoff musste 1959 anmahnen, dass der Begriff zu einem „Allerweltsbegriff“ wurde, „mit dem man alles und deshalb nichts beweisen kann“. In seinem Buch „Der Staat der Industriegesellschaft“ räumte Forsthoff ein, es handele sich um einen Begriff der Staatswissenschaften „wie sie im 18. Jahrhundert verstanden wurden“.Ernst Forsthoff: Der Staat der Industriegesellschaft. 1971, S. 77.
Einige Gemeindeordnungen der Länder verwenden den Begriff Daseinsvorsorge: In Baden-Württemberg (§ 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO), Bayern (Art. 87 Abs. 1 Nr. 4 BayGO) und Thüringen (§ 71 Abs. 2 Nr. 4 KO) gilt die kommunalwirtschaftliche Subsidiaritätsklausel nur „außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge“. Dies wird jedoch wegen der juristischen Unschärfe des Begriffs Daseinsvorsorge als problematische Regelung angesehen.
Daseinsvorsorge und Kommunalwirtschaft heute Im Rahmen einer Debatte über Privatisierungen wird der Begriff teilweise polarisierend aufgefasst. Wer eher etatistisch denkend den Staat in erster Linie als „Gewährleistungsstaat“ ansieht, neigt dazu, dem Begriff eine besondere und wichtige Rolle einzuräumen. Liberale Politiker halten das Ende der Daseinsvorsorge für gekommen. Jedenfalls ist zu beobachten, dass viele ehemals von Staats- bzw. Gemeindemonopolen wahrgenommene Betätigungen der Daseinsvorsorge heute mit privaten Anbietern konkurrieren müssen bzw., dass die traditionellen Leistungen der Daseinsvorsorge heute auch von Privaten wahrgenommen werden. Auch im Zuge der fortschreitenden Europäisierung des Wirtschaftsrechts, die zunehmend die öffentliche Ausschreibung bisheriger kommunaler Aufgaben vorsieht, sehen selbst die Kommunen und Vertreter der Kommunalwirtschaft die Aufgabe der Kommunalwirtschaft schrumpfen. Staatliche Daseinsvorsorge kann jedoch auch privatwirtschaftlich organisiert werden. In großer Analogie zum „starken Staat“ im Ordnungssystem der Sozialen Marktwirtschaft beschränkt sich der Gewährleistungsstaat in diesem Fall auf die Setzung von Rahmenbedingungen, hier Vertragszielen, und überlässt die Umsetzung der privaten Initiative.Thomas Geer: Zur Verantwortung der sozialen Marktwirtschaft. In: Ludger Heidbrink, Alfred Hirsch (Hrsg.): Verantwortung als marktwirtschaftliches Prinzip. Zum Verhältnis von Moral und Ökonomie. Campus, Frankfurt am Main u. a. 2008, ISBN 978-3-593-38639-3, S. 527–540, hier S. 536.