Ausländerstimm- und -wahlrecht

Das Ausländerstimmrecht beziehungsweise Ausländerwahlrecht bezeichnet das Recht einer Person, in einem Gemeinwesen politische Rechte wie das Stimmrecht oder das aktive und passive Wahlrecht auszuüben, ohne eine inländische Staatsangehörigkeit zu besitzen. Ein Ausländerwahlrecht besteht nur in wenigen Staaten und ist auch dort zumeist auf Kommunalwahlen oder subnationale Wahlen beschränkt.

Situation in der Europäischen Union In der Europäischen Union dürfen alle EU-Bürger an den Kommunalwahlen ihres Hauptwohnsitzes teilnehmen, unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat er sich befindet. Dieses Recht wurde 1992 im Vertrag von Maastricht eingeführt und ist seither in Abs. 1 AEUV (vormals Art. 19 Abs. 1 EGV) verankert. Eine Präzisierung erfolgte durch die Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994. Da dieses Wahlrecht, das Bürgern eines Mitgliedstaates in einem anderen Mitgliedstaat zusteht, an das gemeinsame Unionsbürgerrecht geknüpft ist, bleibt allerdings fraglich, ob es sich hierbei um ein Ausländerstimmrecht im eigentlichen Sinn handelt.

Gemäß Art. 22 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 19 Abs. 2 EGV) können überdies alle Unionsbürger wählen, ob sie ihr aktives und passives Wahlrecht für die Wahlen zum Europäischen Parlament in ihrem Heimat- oder in ihrem Wohnsitzstaat ausüben möchten. Die Einzelheiten der Ausübung des Wahlrechts bei den Europawahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, regelt die Richtlinie 93/109/EG des Rates vom 6. Dezember 1993. Diese Berechtigung gilt für Unionsbürger und bezieht sich auf die Unionsebene; sie stellt deshalb systematisch gesehen kein Ausländerwahlrecht dar, da Unionsbürger infolge des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung (Art. 18–25 AEUV) zumindest in ihrem Verhältnis zur Europäischen Union im gesamten Gebiet der Union nicht als Ausländer betrachtet werden können. Erstmals konnten in Deutschland lebende EU-Ausländer bei der Europawahl am 12. Juni 1994 an der Wahl der deutschen Vertreter im Europäischen Parlament teilnehmen. Wie auch die Berechtigung zur Teilnahme an Kommunalwahlen im Wohnland ist die Regelung ein Ausfluss der europäischen Freizügigkeit für Unionsbürger nach AEUV und Artikel 45 der EU-Grundrechtecharta.Bundeszentrale für politische Bildung: Europawahlen. Einführung in das Wahlsystem. Stand: 13. März 2014. Abruf: 13. Februar 2017.

In einigen EU-Ländern (Belgien, Dänemark, Estland, Finnland, Irland, Litauen, Luxemburg, Niederlande, PortugalNur auf Gegenseitigkeit: Brasilien, Kap Verde, Argentinien, Chile, Israel, Norwegen, Peru, Uruguay und Venezuela., Slowakei, Slowenien, SpanienNur auf Gegenseitigkeit: Argentinien, Bolivien, Chile, Ecuador, Island, Kap Verde, Kolumbien, Neuseeland, Norwegen, Paraguay, Peru, Trinidad und Tobago, Uruguay und Venezuela; vgl. Ana Delicado Palacios: Qué países permiten votar a los extranjeros. In: Infobae, 6. September 2012, abgerufen am 15. Februar 2017 (spanisch)., Schweden und Ungarn)Werner Bauer: Das kommunale Ausländerwahlrecht im europäischen Vergleich (PDF; 122 kB), Konferenz „Politische Partizipation von Einwanderern“, Friedrich-Ebert-Stiftung. 16. Februar 2008, Bonn.Harald Waldrauch: „Electoral rights for foreign nationals: a comparative overview of regulations in 36 countries“, Konferenz The Challenges of Immigration and Integration in the European Union and Australia, 18. – 20. Februar 2003.David Earnest: (PDF-Datei; 199 kB), 2003 Annual Meeting of the Northeast Political Science Association/International Studies Association-Northeast. 7. November 2003, Philadelphia, PA, USA. dürfen auch Nicht-EU-Bürger an Kommunalwahlen teilnehmen, wenn auch zum Teil nur Bürger bestimmter Länder und oft verbunden mit langen Wartefristen. In diesen Fällen ist ein wirkliches Ausländerstimmrecht in Teilen der Europäischen Union verwirklicht.

Das 1992 verabschiedete und 1997 für Italien, die Niederlande, Norwegen und Schweden in Kraft getretene Europäische Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben sieht u. a. ein aktives und passives Wahlrecht für Ausländer vor. Es handelt sich um ein Übereinkommen des Europarats, das nur wenige Länder unterzeichnet haben und das auch ohne den Artikel zum Ausländerwahlrecht unterzeichnet werden kann, es trat bisher (Stand: Februar 2019) nur in fünf weiteren Staaten (Albanien, Island, Finnland, Dänemark, Tschechische Republik) in Kraft.

Situation in Deutschland mini|DDR-Kommunalwahlen 1989: Vietnamesische, kubanische und mocambiquische Werktätige machen von ihrem Wahlrecht Gebrauch.

Bei den DDR-Kommunalwahlen im Mai 1989 hatten in der DDR lebende Ausländer erstmals aktives und passives Wahlrecht. Diese Wahlen entsprachen aber nicht den demokratischen Grundsätzen und wurden zudem durch Wahlbetrug massiv verfälscht. Nach der Wende in der DDR fanden auf Basis eines neuen Wahlgesetzes erneut DDR-Kommunalwahlen im Mai 1990 statt. Bei diesen ersten freien und demokratischen Kommunalwahlen genossen Ausländer, die seit mehr als zwei Jahren in der DDR lebten, ebenfalls das aktive und passive Wahlrecht.Gesetz über die Wahlen zu Kreistagen, Stadtverordnetenversammlungen, Stadtbezirksversammlungen und Gemeindevertretungen am 6. Mai 1990 vom 6. März 1990 im Gesetzblatt der DDR, Teil I Nr. 13 vom 7. März 1990, S. 99ff., Digitalisat.

Geändert am 5. April 1990 durch Beschluß des Präsidiums der Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik zur Änderung der Ordnung vom 9. März 1990 zur Durchführung der Wahlen zu Kreistagen, Stadtverordnetenversammlungen, Stadtbezirksversammlungen und Gemeindevertretungen am 6. Mai 1990, im Gesetzblatt der DDR, Teil I Nr. 23, S. 222, Digitalisat. Diese Wahlen waren die ersten Wahlen mit Ausländerwahlrecht in Deutschland.

In der Bundesrepublik Deutschland gab es seit den 1970er Jahren einen regen politischen und rechtlichen Diskurs um die Einführung eines Ausländerwahlrechts,Schmellenkamp, Egon, Das Ausländerwahlrecht in der Bundesrepublik Deutschland unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage nach den Landesverfassungen, Köln 1985, S. 1.von Mutius, Albert, Das Kommunalwahlrecht für Ausländer ist verfassungswidrig: Die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 31.10. 1990, in: Jura 1991, S. 410.Rupp, Hans Heinrich, Wahlrecht für Ausländer?, in: ZRP 1990, S. 363. ausgelöst insbesondere vom durch Gastarbeiterzuzug massiv gestiegenen Ausländeranteil an der BevölkerungBirkenheier, Manfred, Wahlrecht für Ausländer: zugleich ein Beitrag zum Volksbegriff des Grundgesetzes, Berlin 1976, S. 9.. Durch das Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 9. Februar 1989 führte das Bundesland Schleswig-Holstein ein kommunales Wahlrecht für Angehörige der Staaten Dänemark, Irland, Niederlande, Norwegen, Schweden und Schweiz ein. Fast zeitgleich wurde in Hamburg durch das Gesetz zur Einführung des Wahlrechts für Ausländer zu den Bezirksversammlungen vom 20. Februar 1989 ein kommunales Ausländerwahlrecht geschaffen. Die CDU-Fraktion des Bundestages beantragte hinsichtlich beider Gesetze beim Bundesverfassungsgericht im Wege der abstrakten Normkontrolle deren Erklärung für verfassungswidrig und nichtig.Antragsschrift zu Verfahren 2 BvF 2/89 vom 9. Juni 1989, in: Isensee/Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Das Ausländerwahlrecht vor dem Bundesverfassungsgericht, 1993, S. 3. Dem entsprach das Bundesverfassungsgericht mit seinen Urteilen vom 31. Oktober 1990 („Ausländerwahlrecht I und II“).BVerfG, Urteil vom 31. Oktober 1990, Az. 2 BvF 2, 6/89; BVerfGE 83, 37 – Ausländerwahlrecht I.BVerfG, Urteil vom 31. Oktober 1990, 2 BvF 3/89; BVerfGE 83, 60 – Ausländerwahlrecht II. Das schleswig-holsteinische Änderungsgesetz sei unvereinbar mit Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz, das Hamburger Änderungsgesetz unvereinbar mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 GG. Beide Entscheidungen basieren dabei auf einem engen, nationalstaatlichen Verständnis vom Begriff des „Volkes“ in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG, von dem laut der Vorschrift alle Staatsgewalt ausgeht: Mit diesem sei ausschließlich das Staatsvolk der BRD, also Deutsche im Sinne von Abs. 1 GG gemeint. Das schließe die Gewährung eines Wahlrechts an Ausländer aus, im Ergebnis auch auf kommunaler Ebene.

Im Rahmen der Umsetzung der oben genannten Bestimmungen des Vertrags von Maastricht fügte das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1992BGBl. I 2086. Abs. 1 GG folgenden Satz 3 hinzu: „Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar.“ Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG gewährt allerdings nicht selbst ein subjektiv-öffentliches Recht zum Wählen, sondern fungiert lediglich als Öffnungsklausel insbesondere für Abs. 1 AEUV und GRCh, welche die originären Rechtsgrundlagen des kommunalen EU-Bürger-Wahlrechts sind.Schwarz, in: Huber, Peter M. / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundgesetz, Band 2: Artikel 20-82, 8. Auflage München 2024, Art. 28 Rn. 130.Ernst, in: von Münch, Ingo / Kunig, Philip (Begr.), Grundgesetz-Kommentar, Band 1: Präambel bis Art. 69, 7. Auflage München 2021, Art. 28 Rn. 55.Hellermann, in: Epping, Volker / Hillgruber, Christian (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz, 57. Edition München 2024, Art. 28 Rn. 17.

Immer wieder gibt es Bestrebungen, ein noch weitergefasstes Ausländerwahlrecht einzuführen. Auf Bundesebene fasste BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN mit Unterstützung der Fraktion DIE LINKEBT-Drucks. 16/5904. 2007BT-Drucks. 16/6628.BT-Drucks. 16/13033, S. 1. und erneut 2014BT-Drucks. 18/2088. Gesetzentwürfe, nach denen Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG auf alle Ausländer ausgeweitet werden solle. 2013 wurde in Bremen ein Gesetzentwurf beschlossen, der einerseits EU-Bürgern ein Wahlrecht zu dem Bremischen Landtag (Bürgerschaft), andererseits allen Ausländern ein Wahlrecht zu den Beiräten gewährte. Der Staatsgerichtshof Bremens erklärte das Gesetz für unvereinbar mit der Bremischen Verfassung und damit für nichtig.StGH Bremen, Urteil vom 31.1.2014 - St 1/13. Im Bundesland Nordrhein-Westfalen planten die Regierungsfraktionen im März 2017 eine Änderung der Landesverfassung, um das Kommunalwahlrecht für Ausländer und Ausländerinnen aus Nicht-EU-Staaten zu verankern. Der von den Parteien SPD, Grüne und Piraten eingebrachte Formulierungsvorschlag lautete: „Wahlberechtigt sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Drittstaates besitzen und die ihren ständigen Wohnsitz dauerhaft in Deutschland haben.“Landtag NRW: Der Vorstoß stieß auf scharfe Kritik seitens der CDU, deren Generalsekretär Peter Tauber von NRW-Ministerpräsidentin Hannelore Kraft den sofortigen Stopp des Vorhabens forderte, da es autoritären ausländischen Regierungen etwa Russlands oder der Türkei Möglichkeiten böte, auf die Politik in Deutschland Einfluss zu nehmen.Tauber: NRW muss Pläne für Ausländerwahlrecht stoppen. In: WAZ; dgl. Tauber: Pläne für Ausländerwahlrecht „sofort stoppen“. In: FAZ; beide vom 14. März 2017, abgerufen am selben Tag.