Als Staatsverschuldung bezeichnet man die zusammengefassten Schulden eines Staates, also die Verbindlichkeiten des Staates gegenüber Dritten. Die Staatsverschuldung wird in der Regel brutto ausgewiesen, das heißt, die Verbindlichkeiten des Staates werden nicht mit seinem Staatsvermögen (oder Teilen hiervon) saldiert.
Nach Eurostat ist der öffentliche Schuldenstand im Vertrag von Maastricht definiert als nominaler Brutto-Gesamtschuldenstand des Staatssektors nach Konsolidierung, also Verrechnung von Forderungen und Verbindlichkeiten innerhalb des Staatssektors. Der Staatssektor umfasst Zentralstaat und Extrahaushalte, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung.Eurostat, Staatsschuldenstand in Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Die einschlägigen Definitionen enthält die Ratsverordnung 479/2010, geändert durch die Ratsverordnung 679/2010.Statistisches Bundesamt: Begriffserläuterungen für den Bereich Finanzen, Steuern, Öffentlicher Dienst Für EU-Mitglieder (und hier insbesondere Mitglieder des Euro-Systems) gilt gemäß den Maastrichter Konvergenzkriterien, dass der öffentliche Schuldenstand im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt (die sogenannte Schuldenquote) einen Wert von 60 % nicht überschreiten soll.
Allgemeines Die Staatsverschuldung ist nicht nur ein Erkenntnisobjekt der Volkswirtschaftslehre, sondern beschäftigt auch die Wirtschaftsethik, Rechtswissenschaft, Politikwissenschaft oder Öffentliche Betriebswirtschaftslehre. Als eines der Erkenntnisobjekte der Volkswirtschaftslehre befasst sich diese mit der Rolle des Wirtschaftssubjektes Staat als Schuldner. Geraten im Staatshaushalt die Staatseinnahmen und Staatsausgaben in ein Ungleichgewicht und führen zu einem Haushaltsdefizit, so kann dieses nur durch die Kreditaufnahme (etwa über Staatsanleihen) ausgeglichen werden, wenn entsprechende Kürzungen der Staatsausgaben kurzfristig nicht möglich und Steigerungen der Staatseinnahmen kurzfristig nicht zu erwarten sind. Als Staatsschulden gelten in Deutschland „alle in Geld zu erfüllenden Verpflichtungen des Bundes, soweit sie nicht der laufenden Haushaltswirtschaft angehören. Ausgenommen sind daher die im Rahmen der Kassen- und Haushaltsführung abzuwickelnden Verbindlichkeiten“.Bundesfinanzministerium, Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2006, Jahresrechnung 2006, S. 1.
Geschichte Die Staatsverschuldung verursachte in ihrer bis auf das Römische Reich zurückzuverfolgenden Geschichte immer wieder Krisen der Staatsfinanzen.Ein als historischer Beleg für die Forderung nach einem schuldenfreien Staatshaushalt oft benutztes angebliches Cicero-Zitat ist jedoch eine Erfindung. Das vermeintliche Zitat lautet: „Der Staatshaushalt muss ausgeglichen sein. Die öffentlichen Schulden müssen abgebaut, … die Unterstützungen an ausländische Regierungen müssen verringert werden, wenn der Staat nicht Bankrott gehen soll. Die Leute sollen wieder lernen zu arbeiten, statt auf öffentliche Rechnung zu leben“ (Wikiquote, Cicero: Fälschlich zugeschrieben). Zitiert z. B. bei Bodo Leibinger/Reinhard Müller/Herbert Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, 2014, S. VI oder in der FAZ vom 28. Dezember 1990, S. 3. Es handelt sich tatsächlich um eine Stelle aus einem fiktionalen Cicero-Roman von Taylor Cadwell: A Pillar of Iron, Doubleday, 1965, ch. 51, p. 483 (deutsch: Eine Säule aus Erz, 1965). S. tulliana.eu. Während des römischen Reichs nahmen Regierungen jedoch nur ausnahmsweise Schulden auf, im Mittelalter hingegen begann die Hochphase der Staatsverschuldung. Insbesondere Kriegsausgaben trieben die Staatsschulden in die Höhe. Bereits im 12. Jahrhundert entwickelte sich der öffentliche Kredit, als im Jahre 1121 der italienische Stadtstaat Genua Darlehen von Bankiers zu einem Kreditzins von 25 % erhielt, der 1169 sogar auf 100 % anstieg.Alfred Manes, Staatsbankrotte, 1919, S. 26. Eduard III. nahm im Mai 1340 einen Staatskredit von einem Konsortium der Hanse gegen Verpfändung der Wollzölle aller englischen Häfen auf.Institut für Bankhistorische Forschung/Ernst Klein, Deutsche Bankengeschichte: Von den Anfängen bis zum Ende des alten Reiches (1806), Band 1, 1982, S. 73. Der Gründung eines Marktes für Staatsschulden in Florenz im Jahre 1345 ging der Staatsbankrott der Stadt voraus. Spanien wandelte 1557 krisenbedingt seine Staatskredite einseitig in Staatsanleihen um und trieb dadurch mehrere Banken in den Konkurs.Gerald Braunberger/Benedikt Fehr, Crash: Finanzkrisen gestern und heute, 2008, S. 18. Philipp II. erklärte am 29. November 1596 den Staatsbankrott Spaniens wegen übermäßiger Zinszahlungen und stellte die Zahlungen ein.Alfred Manes, Staatsbankrotte, 1919, S. 55.
Der Merkantilismus stand spätestens seit 1689 wegen seiner positiven und umfassenden Einstellung zur Staatstätigkeit der Staatsverschuldung positiv gegenüber und betrieb eine systematische langfristige Staatsverschuldung.Fernand Braudel, Sozialgeschichte des 15. bis 18. Jahrhunderts, Band III, 1985, S. 338 f. Die merkantilistische Lehre verstand die Kreditaufnahme als legitimes staatliches Deckungsmittel, weil die auf Expansion ausgerichtete Wirtschaftspolitik nur mit Hilfe von Krediten zu finanzieren war. Merkantilist Jean Bodin zählte 1583 zwar den Staatskredit nicht zu seinen sieben Quellen der Staatseinnahmen,Jacob Peter Mayer, Fundamental Studies on Jean Bodin, 1979, S. 33. auch wenn er den öffentlichen Kredit im Zusammenhang mit den Staatsschulden behandelte. Bereits Veit Ludwig von Seckendorff als Vertreter des Kameralismus – der deutschen Version des Merkantilismus – hielt 1655 den Staatskredit bei „richtigem Gebrauch“, nicht jedoch bei „chronischer Defizitwirtschaft“ für angebracht und trat für geordnete Staatsfinanzen ein. Er lehnte die Staatsanleihe nicht völlig ab. Der französische Theologe Jean-François Melon de Pradou behauptete 1734, dass die Schulden des Staats die Schulden der rechten Hand in die linke Hand seien, wobei der dazugehörige Körper dadurch überhaupt nicht geschwächt wird ().Jean-François Melon de Pradou, Economistes Financiers du 18me Siecle, 1734, S. 95.
Die Physiokraten wandten sich vom schuldenfreundlichen Merkantilismus ab und bezogen die Gegenposition. In der Folge kam David Humes Staatsschulden-Pessimismus im Jahre 1752 zum Ausdruck, denn „entweder die Nation muss die Staatsschulden vernichten oder die Staatsschulden werden die Nation vernichten“ ().David Hume, Essay on Public Credit, 1752, S. 360 f. Auch bei den klassischen Ökonomen gab es eine Abkehr von der merkantilistischen Schuldenpolitik. Für Adam Smith unterstützte der Staat mit seinen Schulden nur unproduktive Arbeit, wie er 1776 in seinem Buch Der Wohlstand der Nationen schildert. Er gilt als Begründer des Crowding-out, durch das private Nachfrage durch staatliche kreditfinanzierte Nachfrage verdrängt werde, weil der Staat durch sein zinsunempfindliches Verhalten private Marktteilnehmer vom Kapitalmarkt und Gütermarkt verdränge.Adam Smith, Der Wohlstand der Nationen, Buch V, Kapitel 3: On Public Debts, 1776/1974, S. 798. „Die enorme Zunahme der Staatsverschuldung, die gegenwärtig alle größeren Staaten erdrückt und wahrscheinlich ihren Ruin herbeiführen wird, ist überall von gleicher Gestalt“.Adam Smith, Der Wohlstand der Nationen, Buch V, Kapitel 3: On Public Debts, 1776/1974, S. 911. Am 6. September 1789 schrieb der spätere US-Präsident Thomas Jefferson an James Madison: „Keine Generation darf mehr Schulden aufnehmen, als sie während der Zeit ihrer Existenz zurückzahlen kann“ ().Thomas Jefferson/Lyman Henry Butterfield/Charles T. Cullen, The Papers of Thomas Jefferson: March 1789 to 30 November 1789, 1958, S. 393. Immanuel Kant forderte in seiner Schrift Zum ewigen Frieden vom September 1795, „es sollen keine Staatsschulden in Beziehung auf äußere Staatshändel gemacht werden“, weil er im Staatskredit die Ursache für Kriege sah. Denn Staaten könnten mit dem Kredit Kriege führen und Staaten, die durch Kredit bankrottgingen, würden besiegt werden.Immanuel Kant, Zum ewigen Frieden, 1795, S. 7 f.
David Ricardo sah 1817 in Staatsschulden die schrecklichste Geißel, die je zur Plage der Nationen erfunden wurde.David Ricardo, Grundsätze der Politischen Ökonomie, Band 1, 1817/1959, S. 233 ff. Er lieferte eine kreislauftheoretische Erklärung für die Äquivalenz von Steuer- und Kreditfinanzierung, da die vom Staat zu bezahlenden Kreditzinsen durch Steuern finanziert werden, denn die Steuer „geht nur von denen, die sie bezahlen, auf diejenigen über, die sie empfangen, d. h. vom Steuerzahler zum Staatsgläubiger“.David Ricardo, Grundsätze der Politischen Ökonomie, Band 1, 1817/1959, S. 233 ff. Im Königreich Preußen stand die Frage der Staatsverschuldung durch das 1820 eingeführte Staatsschuldengesetz in engem Zusammenhang mit der Beteiligung von Volksvertretern an den Staatsangelegenheiten und förderte die Entstehung des Parlamentarismus.
Die Nichtigkeit von Staatsschulden (Repudiation) tauchte erstmals im Mai 1841 als Folge der Baumwollkrise von 1839 in Mississippi auf, weil die betroffene Staatsanleihe parlamentarisch nicht genehmigt worden sei.Alfred Manes, Staatsbankrotte, 1919, S. 57. In Deutschland hielt Friedrich List 1841 das Staatskreditsystem für eine „der schönsten Schöpfungen der neueren Staatskunst und ein Segen für die Nationen“.Friedrich List, Das nationale System der Politischen Ökonomie. S. 265. Jahre später bezeichnete Karl Marx 1867 die Ansicht, dass ein Volk mit zunehmender Staatsverschuldung reicher würde, als „Credo des Kapitals“Karl Marx, Das Kapital, Band 1, 1867, S. 782 f., er und weitere Sozialisten waren der Ansicht bei Staatsschulden handle es sich nur um ein Instrument zur Akkumulation von Privatkapital. Lorenz von Stein schrieb 1875 in seinem Lehrbuch der Finanzwissenschaft: „Ein Staat ohne Staatsschuld tut entweder zu wenig für seine Zukunft oder er fordert zu viel von seiner Gegenwart“.Lorenz von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, 1875, S. 716. Auch Adolph Wagner befürwortete im Jahre 1879 die Staatsverschuldung, weil der Staat investieren solle und die hieraus resultierenden Staatsausgaben zu finanzieren habe.Adolph Wagner, Finanzwissenschaft, 1890, S. 229.
Die schuldenfreundlichen Vertreter übersahen jedoch die negativen Auswirkungen, die zu Moratorien oder Staatsbankrott führen konnten. Argentinien stellte den Schuldendienst zwischen 1829 und 1857 ein. Es folgte ein weiteres Moratorium im April 1987, und im Januar 2001 schließlich rief das Land den Staatsnotstand aus, verbunden mit der Zahlungsunfähigkeit für Staatsanleihen im Februar 2001. Italiens Staatshaushalt ist seit Staatsgründung im Mai 1861 fast ununterbrochen durch eine hohe Staatsverschuldung gekennzeichnet.Peter Lippert, Staatsverschuldung in Deutschland, Italien und Griechenland, 2014, S. 36. Im Oktober 1861 kündigte Mexiko wegen der hohen Verschuldung ein Moratorium an, das Napoleon III. den Vorwand für eine französische Intervention im Dezember 1861 lieferte. Kolumbien erklärte zwischen 1820 und 1916 nicht weniger als 13 Staatsbankrotte.Ernst Löschner, Souveräne Risiken und internationale Verschuldung, 1983, S. 44 ff.
John Maynard Keynes war 1936 in seinem Buch Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Zinses und des Geldes davon überzeugt, dass der Staat einer Rezession mit erhöhten Staatsausgaben zu Lasten einer temporären Staatsverschuldung begegnen müsse und dadurch eine Konjunkturbelebung durch antizyklisch erhöhte staatliche Nachfrage (Defizitfinanzierung, ) bewirken könne.John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest, And Money, 1936, S. 211.
Nach dem Zweiten Weltkrieg nahm die Staatsverschuldung Ausmaße an, die die Ratingagenturen 1982 bewogen, die steigenden Länderrisiken mit einem Staatsrating zu bewerten. Höhere Ausmaße erreichte die Staatsverschuldung zunächst ab März 1997 in Asien (Asienkrise), dann ab Mai 1998 während der Russlandkrise und schließlich in Europa.Carmen Reinhart/Kenneth Rogoff, This Time is different, 2009, S. 232.
Volkswirtschaftliche Bedeutung