Fraktionsdisziplin

Als Fraktionsdisziplin (in Österreich Klubdisziplin) wird das Ausmaß bezeichnet, in dem die Mitglieder einer parlamentarischen Fraktion ein einheitliches Abstimmungsverhalten zeigen. Als negativ konnotiertes Synonym wird häufig auch der Begriff Fraktionszwang (Klubzwang) verwendet. Er betont den Druck, dem einzelne Abgeordnete von Seiten der Fraktionsführung und anderen Fraktionsmitgliedern ausgesetzt sind, eigene Positionen zugunsten der Fraktionssicht zurückzustellen. Aus Parteiensicht wird hingegen oft der Begriff Fraktionssolidarität benutzt, der das gemeinsame Interesse der Fraktionsmitglieder an einem geschlossenen Auftreten gegenüber den anderen Parteien unterstreicht.

Ein echter Fraktionszwang ist in Deutschland, Österreich, der Schweiz und vielen anderen Ländern verfassungswidrig, da er gegen das Prinzip des freien Mandats verstößt. In Deutschland besagt das Grundgesetz in Absatz 1 Satz 2, dass Abgeordnete an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind.Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 100. EL Januar 2023, Rn. 239–240. Trotzdem halten sich die Abgeordneten bei einem Großteil der Abstimmungen im Parlament an die Vorgaben ihrer Fraktionsführung. In einer Parteiendemokratie existiert immer ein indirekter Fraktionszwang, da eine Partei Sanktionen androhen oder ausüben kann, etwa indem sie die Wiederwahl eines „Abweichlers“ nicht unterstützt.

Gründe

Es wird heute überwiegend davon ausgegangen, dass eine gewisse Fraktionsdisziplin für ein parlamentarisches Regierungssystem nötig ist, um die erforderliche Stabilität und Zuverlässigkeit bei der Beschlussfassung zu gewährleisten.Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 100. EL Januar 2023, Rn. 239. Als Gründe für die Fraktionsdisziplin werden genannt:

Jede Partei muss sich, um ihre Interessen durchsetzen zu können, auf ihre Abgeordneten verlassen, und umgekehrt sind die Abgeordneten der Partei im Wahlkampf meist auf die Unterstützung der Partei angewiesen.Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 100. EL Januar 2023, Rn. 239. Außerdem erwartet der Wähler für seine Wahlentscheidung meist ein klares Profil der Partei, das nur durch ein im Wesentlichen einheitliches Abstimmungsverhalten erreicht werden kann. Wenn Abgeordnete sich nicht an das Programm ihrer Partei (oder bei Koalitionsregierungen nicht an das Koalitionsprogramm) halten, so werden diese Entscheidungspakete wieder aufgeschnürt. Dies wird als problematisch gesehen, weil beim Mehrheitsprinzip durch die Bündelung der einzelnen Punkte in einem Programm eine unterschiedlich starke Betroffenheit der Wähler von den Einzelentscheidungen besser berücksichtigt werden kann. Kein Abgeordneter kann in allen Fachthemen ausreichende Sachkenntnis haben und muss sich daher an den Meinungen Anderer orientieren. So kann ein Fraktionsmitglied in Teilbereichen die Fraktionsmeinung maßgeblich prägen, während es sich in anderen Teilbereichen darauf verlassen kann, dass die Entscheidungen der Fraktion von darauf spezialisierten Experten anhand fundierter Argumente gefällt werden. Ohne Fraktionsdisziplin wäre die Arbeitsfähigkeit der Regierung stark eingeschränkt, da von Abweichlern aus der eigenen Fraktion und von der Opposition (deren Abgeordnete der Meinung sind, die Regierung müsse abgelöst werden) die Gesetzgebung blockiert werden würde. Es kann durchaus eine Gewissensentscheidung sein, Gesetzen zuzustimmen, die nicht der eigenen Überzeugung entsprechen, da Alternativen (Regierungswechsel) oder die Unterstützung durch die Fraktion bei einem anderen Thema schwerer wiegen. Innerparteiliche Diskussionen, die durch viele von der Fraktionsmehrheit im Parlament abweichend Stimmende an die Öffentlichkeit gelangen, können dazu führen, dass die Partei als uneinig und zerstritten wahrgenommen wird. Ein solches sehen manche als Grund schlechterer Wahlergebnisse.

Unterschiede in verschiedenen Parlamenten Je nach politischem System und politischer Kultur kann die Fraktionsdisziplin in verschiedenen Staaten unterschiedlich stark ausgeprägt sein. So ist etwa in Staaten mit einem Verhältniswahlrecht die Rolle der Parteien für den Wahlkampf deutlich wichtiger als in Staaten mit Mehrheitswahlrecht. Über die Aufstellung von Wahllisten haben die Parteien hier einen größeren Einfluss auf die Kandidaturen und damit ein wirksames Sanktionsinstrument. Zugleich werden Kandidaten von Wählern häufig vor allem als Mitglieder ihrer Partei wahrgenommen; es wird also erwartet, dass sie nach der Wahl deren Programm umsetzen.

In reinen Mehrheitswahlsystemen, wie sie etwa in Großbritannien und den USA üblich sind, steht dagegen die individuelle Persönlichkeit der Wahlkreiskandidaten stärker im Mittelpunkt von Wahlkämpfen; prominente einzelne Politiker sind daher weniger auf die Unterstützung ihrer Partei angewiesen und haben häufiger ein Interesse daran, sich in ihren Heimatwahlkreisen gegebenenfalls auch gegen die Parteilinie zu profilieren. Um dennoch eine einheitliche Abstimmungsweise der Fraktionen zu gewährleisten, spielt in Großbritannien die Figur des Whip eine wichtige Rolle, der im Sinne der Parteilinie Druck auf einzelne Parlamentarier ausübt. Partei- und Fraktionsausschlüsse infolge abweichenden Abstimmungsverhaltens sind hier – etwa im Vergleich zu Deutschland – verhältnismäßig einfach durchzusetzen. In präsidentiellen Systemen wie den USA, wo auch die Wahlkampffinanzierung häufig von den Abgeordneten selbst und nicht von den Parteien bestritten wird, ist der Einfluss der Whips geringer und auch die Fraktionsdisziplin ist insgesamt niedriger. Der daraus folgende Verlust an politischer Stabilität des Parlaments wird im politischen System der USA durch die verhältnismäßig starke Exekutive ausgeglichen.

Deutschland In der Bundesrepublik Deutschland sind die Bundestagsabgeordneten laut Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz „Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“. In der Realität wird aber auch der Deutsche Bundestag durch Parteien und die Bundestagsfraktionen dominiert. Eine Bundestagsfraktion hat durchaus Möglichkeiten (soziale Kontrolle, Verhinderung der Wiederwahl eines Abgeordneten, Hinweis auf mögliche Folgen für andere Themen, Außendarstellung der Partei), Abgeordnete zu einem fraktionskonformen Abstimmungsverhalten zu bewegen.Möglichkeiten nannte z. B. Volker Kauder (CDU) im August 2015: FAZ.net vom 10. August 2015: Kauders missratene Kampfansage Diese Form der Fraktionsdisziplin verstößt nicht gegen Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz; sie ist grundsätzlich zulässig.Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 100. EL Januar 2023, Rn. 239.

Die Fraktion stimmt meist vorher (intern) über eine Entscheidung ab; an das Ergebnis dieser Abstimmung halten sich fast immer alle Mitglieder der Fraktion. Die Fraktionsdisziplin ist in keinem Gesetz und keiner Geschäftsordnung verankert; sie wird jedoch, gerade bei Koalitionsregierungen, regelmäßig in den Koalitionsverträgen deutscher Parteien festgeschrieben. (PDF; 1,7 MB) S. 128.Koalitionsvertrag SPD-Grüne vom 16. Oktober 2002 (PDF; 731 kB) S. 88. Die Sicherstellung der einheitlichen Abstimmungsweise zählt zu den Aufgaben der parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen. Lässt sich die Fraktionsdisziplin in der Regierungskoalition nicht einfach durchsetzen, kann der Bundeskanzler eine Gesetzesabstimmung mit einer Vertrauensfrage verknüpfen, um so Druck auf die Abgeordneten auszuüben.

Ein Abgeordneter hat jederzeit das Recht, seine Fraktion zu verlassen. Umgekehrt können Abgeordnete bei „fraktionsschädigendem Verhalten“ auch aus ihrer Fraktion ausgeschlossen werden; diese Entscheidung unterliegt allerdings strengeren Bedingungen und ist gerichtlich anfechtbar. Ein ausgetretener oder ausgeschlossener Abgeordneter behält sein Mandat und bleibt als fraktionsloser Abgeordneter im Bundestag. Er verliert damit aber bestimmte Rechte, die nur Mitgliedern einer Fraktion zustehen.

Insbesondere bei kontroversen Entscheidungen, wie zum Beispiel bezüglich Schwangerschaftsabbruch, der Abschaffung der Verjährung von Morden, bei der Präimplantationsdiagnostik oder bei Entscheidungen zur Organspende gibt die Fraktionsführung in der Regel die Abstimmungen frei. Bundeskanzlerin Merkel gab im Sommer 2017 die Abstimmung zur „gleichgeschlechtlichen Ehe“ frei.tagesschau.de vom 27. Juni 2017: Ehe für alle im Bundestag: Merkel erklärt Abstimmung zur Gewissensfrage

Europäisches Parlament Im Europäischen Parlament, dessen Fraktionen sich aus europaweiten Parteienzusammenschlüssen zusammensetzen, war die Fraktionsdisziplin zunächst sehr schwach ausgeprägt. Obwohl die Sitzordnung sich seit Gründung des Parlaments an den Fraktionen, nicht an der nationalen Herkunft der Abgeordneten orientierte, erfolgten Abstimmungen häufig auch entlang nationaler Grenzen. Dies lag zum einen an den programmatischen Unterschieden der verschiedenen nationalen Mitgliedsparteien der Fraktionen, zum anderen aber auch an den geringen Mitspracherechten, die das Parlament insgesamt in der Europapolitik besaß: Einzelne Parlamentarier konnten deshalb häufiger von der Fraktionslinie abweichen, da das Ergebnis der Abstimmung letztlich ohnehin nur begrenzte Bedeutung hatte.

Dies änderte sich zum einen durch die Entstehung der Europaparteien seit den 1970er Jahren, zum anderen durch die gestiegenen Mitspracherechte seit Einführung des Mitentscheidungsverfahrens im Vertrag von Maastricht 1992. Insbesondere seit den 1990er Jahren setzte eine zunehmende „Professionalisierung“ des Parlaments ein, die sich auch durch eine höhere Fraktionsdisziplin ausdrückte. So stimmten die Abgeordneten der größeren Fraktionen in der Legislaturperiode 2004–2009 in rund 90 % aller Entscheidungen im Sinne ihrer Fraktion.Kohäsionsraten der Fraktionen im Europäischen Parlament 2004–09. VoteWatch.eu (englisch). Im Jahr 2018 ist die Fraktion „Die Grünen/Europäische Freie Allianz (EFA)“ im EU-Parlament am geeintesten aufgetreten bei Abstimmungen im Europäischen Parlament (97 %), gefolgt von den progressiven Sozialdemokraten (S&D) (95 %) und der Fraktion der Europäischen Volkspartei und Christdemokraten (EPP) (94 %).Kohäsionsraten der Fraktionen im Europäischen Parlament 2018. VoteWatch.eu (englisch, kostenpflichtig). Die Zahlen/Ergebnisse können aber auch ohne kostenpflichtigen Pro-Account in einem Tweet von Votewatch auf einem angehängten Bild nachgelesen werden. Die Fraktionen „Europäische Konservative und Reformer (ECR)“ (78 %), „Europa der Nationen und der Freiheit (ENF)“ (75 %) und „Europa der Freiheit und der direkten Demokratie (EFDD)“ (55 %) waren dagegen am meisten zerstritten und hatten die meisten Abweichler. Alle drei zuletzt genannten, am meisten zerstrittenen Fraktionen (ECR, ENF und EFDD) sind rechtspopulistisch und EU-skeptisch oder -kritisch.

Ein Beispiel für einen Fall, bei dem Abgeordnete des Europäischen Parlaments unter Druck gesetzt wurden, dem Beschluss ihrer Fraktion zuzustimmen (Fraktionszwang); war die Abstimmung zu Artikel 13 des geplanten EU-Leistungsschutzrecht-Gesetzes:

Da es im Europäischen Parlament jedoch nach wie vor keine Aufteilung in Regierungs- und Oppositionsfraktionen gibt, sind die Mehrheiten hier weiterhin flexibler und der Fraktionszwang geringer als in den meisten nationalen Parlamenten. Hinzu kommt, dass die Europaparteien keinen Einfluss auf die Kandidatenlisten bei der Europawahl haben. Diese werden jeweils von den einzelnen nationalen Parteien ausgearbeitet, sodass die Abgeordneten von diesen im Zweifel stärker unter Druck gesetzt werden können als von der europaweiten Dachpartei.

Geschichte