Bahnreform (Deutschland)

Der Begriff Bahnreform bezeichnet die gesetzliche und organisatorische Neuordnung der bundeseigenen Eisenbahnen in Deutschland, die durch das 1994 in Kraft getretene Eisenbahnneuordnungsgesetz eingeleitet wurde. Bestandteile der Bahnreform sind die Gründung der Deutschen Bahn AG als privatrechtlich organisierte Eisenbahngesellschaft des Bundes, die Öffnung der Schienenwege für private Eisenbahnunternehmen sowie die Übertragung der Zuständigkeit für den Schienenpersonennahverkehr vom Bund auf die Länder.

Ausgangslage mini|350px|Personen-Verkehrsleistung der Eisenbahn in Deutschland in % des Gesamtverkehrs Quelle: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und WohnungswesenBundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen: Die Lage der Deutschen Bundesbahn in Westdeutschland war seit den 1950er Jahren von einem steten wirtschaftlichen Niedergang geprägt. Die immer stärker werdende Konkurrenz des Kraftverkehrs sowie die jahrzehntelange politische Vernachlässigung der Eisenbahn als Verkehrsträger führten zu einem langjährigen Verlust an Marktanteilen beim Personen- und Güterverkehr. Zusätzlich sorgte die Enttrümmerung bis in die 1950er und 1960er Jahre für finanzielle Belastungen der Bundesbahn. Eine zunehmende Verschuldung war die Folge – zuletzt betrug der Schuldenberg ca. 34 Milliarden Euro –, so dass die Handlungsfähigkeit der Bundesbahn nicht mehr gewährleistet war.

Im Bereich der DDR genoss die Deutsche Reichsbahn eine monopolartige Stellung, so dass sie ihren außerordentlich großen Anteil am Transportmarkt bis 1989 behaupten konnte. Auch wurde gerade im Güterverkehr bewusst auf die Schiene gesetzt, um knappes Erdöl durch heimische Braunkohle zu ersetzen – so mussten alle Transporte über 50 km auf der Schiene erfolgen. Allerdings führten Material- und Personalmangel zu einer ungenügenden Erhaltung der Infrastruktur, zumal das Eisenbahnnetz nach 1945 durch Reparationsleistungen an die Sowjetunion beträchtlich in Mitleidenschaft gezogen worden war. Nach der Wiedervereinigung und dem Niedergang der DDR-Wirtschaft brachen die Transportleistungen vor allem im Güterverkehr stark ein. 1990 wurde zur Sanierung der Reichsbahn innerhalb der folgenden zehn Jahre ein Finanzbedarf von 100 Milliarden DM veranschlagt.

Der Anteil der Eisenbahn an der Verkehrsleistung fiel zwischen 1950 und 1990 im Güterverkehr von 56 auf 21 Prozent, im Personenverkehr von 36 auf 6 Prozent. Der bis zur Wiedervereinigung staatlich geschützte Güterverkehr der Reichsbahn halbierte sich von 1990 auf 1991. 1990 zählte die Reichsbahn 224.000 Mitarbeiter, die Bundesbahn 249.000. Im Jahr 1993 fuhren Bundesbahn und Reichsbahn einen Verlust von rund 16 Milliarden D-Mark (etwa 8,2 Milliarden Euro) ein. Die Schulden beider Bahnen lagen zu diesem Zeitpunkt bei 66 Milliarden D-Mark.

Während sich die beiden deutschen Staatsbahnen 1990 in einem wirtschaftlich problematischen Zustand befanden, forderte die Politik eine stärkere Rolle der Eisenbahn im Personen- und Gütertransport, um den prognostizierten Verkehrsanstieg durch die gewachsenen Mobilitätsbedürfnisse der Bevölkerung und die Öffnung der europäischen Märkte bewältigen zu können. Dazu waren die beiden Staatsbahnen allerdings weder wirtschaftlich noch organisatorisch in der Lage. Somit konnten Bundes- und Reichsbahn der Konkurrenz des Straßen- und Flugverkehrs kaum etwas entgegensetzen.

Um eine zukunftsfähige Organisationsform für den Eisenbahnverkehr in Deutschland zu entwickeln, setzte das Bundesverkehrsministerium von 1989 bis 1992 die Regierungskommission Bahn ein, die ein Konzept zur Reform des Eisenbahnwesens in Deutschland entwickelte, das schließlich 1993 in das Eisenbahnneuordnungsgesetz mündete.

Am 2. Dezember 1993 stimmte der Deutsche Bundestag mit 558 Ja-Stimmen, 13 Gegenstimmen und vier Enthaltungen für das notwendige Gesetzespaket. Neben dem des Grundgesetzes wurden damit rund 130 Gesetze geändert. Diese Änderungen waren notwendig, um die Deutsche Bahn AG zu gründen, Aufgaben der staatlichen Daseinsvorsorge von unternehmerischen Aufgaben der Bahnen zu trennen, den Schienenpersonennahverkehr zu regionalisieren und die Beamten der ehemaligen Bundesbahn in ein Dienstüberlassungsverhältnis zwischen DB AG und Bundeseisenbahnvermögen zu überführen. Nach Zustimmung des Bundesrats wurde die Deutsche Bahn AG im Januar 1994 in das Handelsregister in Berlin-Charlottenburg eingetragen.10 Jahre Bahnreform. In: Eisenbahn-Revue International, Heft 3/2004, , S. 114–116.

Die Änderungen traten am 1. Januar 1994 in Kraft. Mit der Bahnreform wurden auch die Forderungen der EG-Richtlinie 91/440/EWG nach diskriminierungsfreiem Zugang zum Schienennetz in Deutschland umgesetzt.

Am 4. Dezember 1997 stimmte der Aufsichtsrat der Deutschen Bahn der zweiten Stufe der Bahnreform zu. Zum 1. Januar 1999 wurden damit fünf eigenständige Aktiengesellschaften unter dem Dach der Deutschen Bahn AG gegründet, die weitgehend den bisherigen Unternehmensbereichen (UB) entsprachen: Aus dem UB Fernverkehr ging die DB Reise & Touristik AG hervor, aus dem UB Nahverkehr die DB Regio AG, aus dem UB Güterverkehr die DB Cargo AG, aus dem UB Fahrweg die DB Netz AG sowie aus dem UB Personenbahnhöfe die DB Station & Service AG.Zweite Stufe der Bahnreform. In: Eisenbahn-Revue International. Ausgabe 1/2, 1998, , S. 2.

Gesetzliche und organisatorische Änderungen der Bahnreform Grundprinzipien Die Bahnreform realisierte im Wesentlichen drei Grundprinzipien: Umwandlung von Bundesbahn und Reichsbahn in eine neue, privatrechtlich organisierte Eisenbahngesellschaft des Bundes, der Deutschen Bahn AG und Entschuldung des neuen Unternehmens Schaffung eines diskriminierungsfreien Zugangs zum Eisenbahnnetz für private Eisenbahnunternehmen Übertragung der Zuständigkeit für den Schienenpersonennahverkehr an die Bundesländer einschließlich der finanziellen Verantwortung (Regionalisierung)

Privatrechtliche Organisation Durch eine privatrechtliche Organisation (Aktiengesellschaft) des Eisenbahnverkehrs sollte der Bahn ein flexibleres Agieren am Markt ermöglicht werden. Durch eine Entschuldung des Unternehmens einschließlich der Pensionslasten sollte ferner die finanzielle Handlungsfähigkeit gewährleistet werden, so dass das neu geschaffene Unternehmen ein wirtschaftlich ausgeglichenes Betriebsergebnis erzielen und – wenn möglich – Gewinne erwirtschaften kann.

Hierzu war eine Aufspaltung der bisherigen Bundesbehörden Bundesbahn und Reichsbahn notwendig: die unternehmerischen Teile, der Betrieb der Strecken, Bahnhöfe und Züge wurde in die neue Deutsche Bahn AG (DB AG) eingebracht (Eisenbahnen des Bundes), die hoheitlichen Aufgaben im Bereich Genehmigung und Unternehmensaufsicht wurden dem ebenfalls neu gegründeten Eisenbahn-Bundesamt übertragen, während dem Bundeseisenbahnvermögen die Schulden von Bundes- und Reichsbahn sowie die nicht für den Eisenbahnbetrieb notwendigen Immobilien zur weiteren Verwertung zugeordnet wurden. Die bisher bei den Staatsbahnen tätigen Beamten wurden ebenfalls dem Bundeseisenbahnvermögen zugeordnet, das die Beamten im Rahmen von Dienstüberlassungsabkommen an die DB AG auslieh. Um die enormen Investitionen zur Modernisierung der Eisenbahninfrastruktur schultern zu können, wurden der DB AG vom Bund auf längere Zeit jährliche Zuschüsse in Milliardenhöhe und zinslose Darlehen zugesagt.

Die neu gegründete DB AG war zunächst in vier Geschäftsbereichen organisiert, die sich stark an die Organisationsstrukturen der beiden Staatsbahnen anlehnten: Geschäftsbereich Personenverkehr, zuständig für Personennah- und Fernverkehr Geschäftsbereich Güterverkehr Geschäftsbereich Traktion & Werke, zuständig für die Schienenfahrzeuge, Bahnbetriebswerke und Ausbesserungswerke Geschäftsbereich Netz, zuständig für die Infrastruktur

Im Rahmen der zweiten Stufe der Bahnreform 1999 wurden die Zuständigkeiten innerhalb der DB AG weiter entflochten, so dass sich die DB AG in eine Holding mit fünf eigenständigen Tochterunternehmen wandelte: DB Reise & Touristik AG (später DB Fernverkehr AG), zuständig für den Personenfernverkehr DB Regio AG, zuständig für den Personennahverkehr DB Cargo AG (später Railion; 2008–2016 DB Schenker Rail; seitdem wieder DB Cargo), zuständig für den Güterverkehr DB Netz AG, zuständig für Strecken und Streckenausrüstung (Gleise, Signalanlagen, Oberleitungen usw.) DB Station & Service AG, zuständig für die Verkehrsstationen Im Rahmen der zweiten Stufe wurden auch die Lokomotiven, Wagen und Bahnbetriebswerke auf die einzelnen Tochterunternehmen aufgeteilt, so dass der bisherige Geschäftsbereich Traktion & Werke entfallen konnte. So befinden sich z. B. die ICE-Züge im Besitz von DB Fernverkehr, die S-Bahn-Triebwagen dagegen im Besitz von DB Regio.

In Zukunft ist eine Veräußerung der DB AG als Ganzes oder einzelner Tochtergesellschaften denkbar, so die Kapitalmarktfähigkeit des Unternehmens erreicht ist. Allerdings schreibt das Gesetz vor, dass die Infrastruktur in mehrheitlichem Eigentum des Bundes verbleiben muss.

Freier Netzzugang Ein zweiter zentraler Bestandteil der Bahnreform war die Schaffung eines Verkehrsmarktes im Eisenbahnverkehr, an dem neben der DB AG auch andere Eisenbahnunternehmen ihre Transportdienstleistungen anbieten können. Um dies zu ermöglichen, wurde eine Unterscheidung der Eisenbahnunternehmen in Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) und Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) vorgenommen, wobei ein Unternehmen sowohl EVU als auch EIU sein kann. Ein EIU betreibt ein Schienennetz und ermöglicht EVUs gegen Gebühr (Trassengebühr) die Nutzung der Eisenbahnanlagen für den Zugbetrieb. Um einen freien Wettbewerb der EVUs zu ermöglichen, wurde im Rahmen der Bahnreform der diskriminierungsfreie Zugang gesetzlich festgelegt. Das bedeutet, jedes EVU hat im Rahmen der vorhandenen Streckenkapazitäten Anrecht, gegen Gebühr seine Züge auf den Eisenbahnstrecken der EIUs fahren zu lassen. Dabei müssen für alle EVUs, die sich um die Nutzung der Infrastruktur bewerben, gleiche Bedingungen hinsichtlich Fahrplangestaltung und Gebührenhöhe gelten. Ein EIU darf also nicht ein bestimmtes EVU willkürlich bevorzugen oder benachteiligen.

Da die Regelungen hinsichtlich des diskriminierungsfreien Netzzugangs immer wieder zu Auseinandersetzungen führten, wurde dem Eisenbahnbundesamt 2001 die Aufgabe einer Regulierungsbehörde zugewiesen. 2006 ging diese Aufgabe auf die Bundesnetzagentur über. 2005 wurde mit der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) das Regelwerk hinsichtlich des diskriminierungsfreien Netzzugangs weiter präzisiert. Ferner legt die europäische Richtlinie 2001/14/EG den diskriminierungsfreien Netzzugang auch auf europäischer Ebene fest.

Regionalisierung mini|Bahnhof Aulendorf im Jahre 2011 mit Zügen dreier verschiedener GesellschaftenAls dritter Pfeiler der Bahnreform gilt die sogenannte Regionalisierung. Diese bezeichnet den Wechsel der Zuständigkeit für den schienengebundenen Personen-Nahverkehr (SPNV) vom Bund auf die Länder zum 1. Januar 1996. Dazu trat 1994 das Regionalisierungsgesetz in Kraft. Den Ländern stand offen, diese Zuständigkeit weiter zu delegieren, so dass sich verschiedene Regelungen entwickelt haben.