Gesetzgebungsverfahren (Deutschland)

Gesetzgebungsverfahren in Deutschland sind auf Bundesebene und in den Ländern geregelt. Am Gesetzgebungsverfahren sind stets bestimmte Verfassungsorgane beteiligt.Schaubild als Überblick zum Gesetzgebungsverfahren. honikel.de – Animation als Überblick zum Gesetzgebungsverfahren. honikel.de

Auf Bundesebene richtet sich das Gesetzgebungsverfahren im Wesentlichen nach den Festlegungen im Grundgesetz (GG), der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO BT) und der Geschäftsordnung des Bundesrates (GO BR). Jedes Land regelt seine Landesgesetzgebung selbständig. In allen Ländern besteht, im Gegensatz zum Bund, die Möglichkeit der Volksgesetzgebung.

Voraussetzung für ein rechtmäßiges Verfahren ist zunächst, dass die Gesetzgebungskompetenz nach ff. für den zu regelnden Sachverhalt beim Bund liegt. Die Initiative für ein Bundesgesetz kann von der Bundesregierung, dem Bundesrat oder aus „der Mitte des Bundestages“ ( Abs. 1 GG i.V.m GOBT) ausgehen. In letzterem Fall müssen eine Fraktion oder fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages den Vorschlag unterstützen ( GOBT).

Dieses Initiativrecht wird durch das Einbringen eines Gesetzentwurfs ausgeübt. Der Verfahrensgang ist je nach Initiator unterschiedlich: Ein Gesetzentwurf der Bundesregierung geht zunächst zur Stellungnahme an den Bundesrat, dann zurück zur Bundesregierung, die eine Gegenäußerung verfassen kann. Daraufhin bringt die Bundesregierung den Entwurf in den Bundestag ein. Ein Gesetzentwurf aus der Mitte des Bundestages wird direkt im Parlament behandelt. Ein Gesetzentwurf des Bundesrates ist dem Bundestag durch die Bundesregierung zuzuleiten. Sie soll hierbei ihre Auffassung darlegen ( Abs. 3 Satz 2 GG). In allen Fällen ist der Bundestag das erste Beschlussorgan für die Annahme eines Gesetzes.

Vor einem Gesetzgebungsverfahren (GGV) und auch währenddessen finden oft informelle politische Spitzengespräche statt, zum Beispiel Bund-Länder-Gespräche. Oppositionsparteien im Bundestag, die auch an Regierungskoalitionen in Bundesländern beteiligt sind, können versuchen, auf diesem Wege ein GGV zu beeinflussen.

Im Folgenden wird die Gesetzgebung auf Bundesebene dargestellt.

mini|500px|Schema des Gesetzgebungsverfahrens

Das Einleitungsverfahren (Gesetzesinitiative) Das Gesetzgebungsverfahren für formelle Bundesgesetze wird durch das Einbringen einer Gesetzesvorlage in den Deutschen Bundestag eingeleitet. Als Vorlage gilt ein Entwurf, der einen vollständigen Gesetzestext enthält, über den der Bundestag einen Beschluss fassen könnte. Gemäß Absatz 2 GOBT muss der Entwurf eine Begründung enthalten. Bei dieser Bestimmung handelt es sich jedoch lediglich um Innenrecht des Bundestags. Ein Verstoß gegen diese Bestimmung hat daher grundsätzlich lediglich parlamentsinterne Konsequenzen und begründet keinen Verstoß gegen das Grundgesetz.Timo Hebeler: Die Einbringung von Gesetzesvorlagen gem. Art. 76 GG. In: Juristische Arbeitsblätter, 2017, S. 413 (415).Rüdiger Sannwald: Art. 76, Rn. 6. In:

Die Einbringung eines Gesetzesentwurfs erfolgt durch dessen Zuleitung an den Bundestagspräsidenten als Vertreter des Bundestags ( Absatz 1 Satz 1 GOBT).Rüdiger Sannwald: Art. 76, Rn. 14. In: Dieser übermittelt den Entwurf gemäß GOBT als Bundestagsdrucksache allen Parlamentariern und den Bundesministerien.

Gemäß Absatz 1 GG dürfen Gesetzesvorlagen durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Deutschen Bundestags und durch den Bundesrat eingebracht werden. Diese Aufzählung ist abschließend.Rüdiger Sannwald: Art. 76, Rn. 32. In: Etwa 80 % aller Gesetzgebungsinitiativen gehen von der Bundesregierung aus, da diese über die meisten Ressourcen und Informationen verfügt. Der Einbringende hat gegen den Deutschen Bundestag einen Anspruch darauf, dass sich dieser in angemessener Zeit mit dem Entwurf auseinandersetzt und einen Beschluss über diesen fasst.: Geschäftsordnungsautonomie.Michael Sachs: Anmerkung zu BVerfG, Beschluss vom 14. Juni 2017, 2 BvQ 29/17. In: Juristische Schulung, 2017, S. 803.

Umstritten ist in der Rechtswissenschaft, ob es mit Art. 76 Absatz 1 GG vereinbar ist, falls ein initiativberechtigtes Organ einen Entwurf einbringt, der durch einen Außenstehenden erarbeitet wurde, etwa eine Anwaltskanzlei. Nach vorherrschender Auffassung in der Rechtswissenschaft ist dies grundsätzlich zulässig, da Art. 76 Absatz 1 GG auf denjenigen abstelle, der den Gesetzesentwurf einbringt. Auch mache sich das handelnde Staatsorgan den Entwurf im Regelfall geistig zu eigen, indem es dem Externen Vorgaben zur Ausgestaltung des Gesetzes macht und sich mit dessen Vorschlag auseinandersetzt.Timo Hebeler: Die Einbringung von Gesetzesvorlagen gem. Art. 76 GG. In: Juristische Arbeitsblätter, 2017, S. 413.Julian Krüper: Lawfirm – legibus solutus? Legitimität und Rationalität des inneren Gesetzgebungsverfahrens und das ‚Outsourcing‘ von Gesetzentwürfen. In: JuristenZeitung, 2010, S. 661.Klaus Meßerschmidt: Private Gesetzgebungshelfer – Gesetzgebungsoutsourcing als privatisiertes Regulierungsmanagement in der Kanzleiendemokratie? In: Der Staat, 51, S. 387 (401).

Bundesregierung Eine Gesetzesinitiative durch die Bundesregierung ist in der Praxis der Regelfall. Sie beginnt mit der Ausarbeitung eines Referentenentwurfs durch ein Bundesministerium, das sich hierzu gegebenenfalls mit anderen Ministerien abspricht. Es ist gängige Praxis, dass Verbände sowie Fachkreise gemäß § 47 Abs. 3 GGO an der Vorbereitung der Gesetzesvorlagen beteiligt werden und dazu Stellung nehmen können. Im November 2018 beschloss die Bundesregierung, Gesetzentwürfe und Stellungnahmen von Verbänden aus dem Gesetzgebungsprozess standardmäßig zu veröffentlichen. Zuvor hatte die Kampagne „Gläserne Gesetze“ von FragDenStaat.de und abgeordnetenwatch.de tausende derartige Dokumente angefordert.

Im Anschluss an die Stellungnahmen wird der Entwurf der gesamten Bundesregierung vorgelegt, um einen Kabinettsbeschluss gemäß §§ 15 Absatz 1 littera a, 24 Absatz 2 Satz 1 GOBReg zu fassen.Rüdiger Sannwald: Art. 76, Rn. 35. In:

Kommt der Kabinettsbeschluss zustande, muss die Bundesregierung den Entwurf gemäß Art. 76 Absatz 2 Satz 1 GG zunächst dem Bundesrat zuleiten. Hierdurch soll diesem die Möglichkeit gegeben werden, den Entwurf frühzeitig zu kommentieren.Rüdiger Sannwald: Art. 76, Rn. 48. In: Der Bundesrat kann gemäß Art. 76 Absatz 2 Satz 2 GG innerhalb von sechs Wochen zum Entwurf Stellung nehmen. Um die Pflicht zu vorheriger Zuleitung zu umgehen, lässt die Bundesregierung ihre Entwürfe gelegentlich durch eine sie tragende Bundestagsfraktion einbringen, für die keine vergleichbare Zuleitungspflicht besteht. Durch eine solche „verkappte Regierungsvorlage“ verstößt die Bundesregierung gegen Art. 76 Absatz 2 Satz 1 GG, wenn sie die Rolle der Fraktion darauf beschränkt, das Gesetz förmlich einzubringen. Hierdurch verletzt sie die Rechte des Bundesrats, wogegen dieser in einem Organstreitverfahren vorgehen könnte. Geht die Bundesregierung demgegenüber einer Bundestagsfraktion, die einen Entwurf eigenständig ausarbeitet, lediglich zur Hand, handelt es sich um eine Vorlage des Bundestags.Eike Michael Frenzel: Das Gesetzgebungsverfahren – Grundlagen, Problemfälle und neuere Entwicklungen. In: Juristische Schulung, 2010, S. 119 (119-120).

Deutscher Bundestag Unter welchen Voraussetzungen ein Entwurf aus der Mitte des Bundestags stammt, normiert das Grundgesetz nicht. Gemäß § 76 Absatz 1 GOBT muss ein Entwurf durch eine Bundestagsfraktion oder mindestens fünf Prozent der Abgeordneten eingebracht werden. Durch dieses Minimum soll eine Überlastung des Bundestags verhindert werden. Werden die Vorgaben des § 76 Absatz 1 GOBT unterschritten und wird dies im weiteren Verfahren durch die Gesetzgebungsorgane ignoriert, stellt dies allerdings keinen Verstoß gegen das Grundgesetz dar, weshalb er sich auf die Wirksamkeit des Gesetzes nicht auswirkt.Maik Bäumerich, Benjamin Fadavian: Grundfälle zum Gesetzgebungsverfahren. In: Juristische Schulung, 2017, S. 1067 (1067–1068).

Bundesrat Eine Initiative des Bundesrats erfordert einen diesbezüglichen Beschluss. Diesen fasst der Bundesrat gemäß Absatz 3 Satz 1 GG mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder. Art. 76 Absatz 3 Satz 1 GG bestimmt, dass der Bundesrat seinen Entwurf dem Bundestag innerhalb von sechs Wochen durch die Bundesregierung zuleitet. Gemäß Art. 76 Absatz 3 Satz 2 GG soll die Bundesregierung zum Entwurf Stellung nehmen.

Das Hauptverfahren Absatz 1 Satz 1 GG bestimmt, dass Gesetze durch den Bundestag beschlossen werden. Näher wird das Verfahren durch die Geschäftsordnung des Bundestags ausgestaltet. Da diese Binnenrecht des Bundestags darstellt, wirkt sich ein Verstoß gegen diese auf die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes grundsätzlich nicht aus. Beachtlich ist ein Verstoß lediglich, wenn die verletzte Norm der GOBT eine verfassungsrechtliche Vorgabe aufgreift, sodass ein Verstoß gegen die GOBT zugleich einen Verstoß gegen das Grundgesetz darstellt.Eike Frenzel: Das Gesetzgebungsverfahren – Grundlagen, Problemfälle und neuere Entwicklungen. In: Juristische Schulung, 2010, S. 119 (120).

Behandlung im Bundestag Gemäß Abs. 1 Satz 1 GOBT finden im Bundestag drei Beratungen über den Entwurf statt. Im Parlamentsdeutschen werden diese als Lesungen bezeichnet.

Erste Lesung In der ersten Lesung kommt es im Plenum zur Debatte über die Grundzüge des Entwurfs. Darauf folgt regelmäßig eine Überweisung an den zuständigen Fachausschuss. Sind inhaltlich mehrere Ausschüsse zuständig, wird er an alle zur Beratung überwiesen, dabei wird jedoch ein federführender Ausschuss bestimmt.

Beratung in den Ausschüssen In den Ausschüssen kommt es zu (in der Regel nichtöffentlichen) Detailberatungen durch die jeweiligen Fachpolitiker der Fraktionen und gegebenenfalls zur Anhörung von Sachverständigen. Alle Beratungsergebnisse der Ausschüsse werden vom federführenden Fachausschuss in der als „Beschlussempfehlung und Bericht“ bezeichneten Drucksache festgehalten.

Tatsächlich findet die Entscheidungsfindung aber nicht in den Bundestagsausschüssen statt, sondern in (diesen spiegelbildlich vorgelagerten) Arbeitsgruppen der Koalitionsfraktionen. Man spricht vom „parteiendemokratischen Modell“ in Abgrenzung zur traditionellen Parlamentarismustheorie. In Abstimmung mit Fraktionsvorstand und Ressortministerium sowie unter Einbeziehung von Sachverständigen und Interessenvertretern erarbeiten die auch im Ausschuss tätigen Abgeordneten in den Arbeitsgruppen den gemeinsamen Entwurf ihrer Fraktionen. Diese Arbeitsgruppen tagen in der parlamentarischen Sitzungswoche zumeist Dienstagvormittag. Nach abgeschlossener Entscheidungsfindung in den Arbeitsgruppen muss die Vorlage noch von der Fraktionsversammlung, die zumeist Dienstagnachmittag tagt, bestätigt werden, um so zur nach außen gemeinsam vertretenen und verteidigten Position der Fraktion zu werden. Eine auf diese Art erarbeitete Position der Regierungsmehrheit wird dann in den entsprechenden Ausschüssen, die Mittwochvormittag tagen, als Ziel angestrebt.

Da die Ausschüsse in ihrer Zusammensetzung die Mehrheitsverhältnisse des Plenums abbilden, können sich hier die Mehrheitsfraktionen mit ihrem Entwurf immer durchsetzen. Obwohl in den Ausschüssen, wie auch im Plenum, durchaus kontrovers diskutiert wird, erfolgt doch, wie auch im Plenum, keine Deliberation im Sinne eines durch Argumente angestrebten Interessensausgleichs. Stattdessen werden Anträge der Opposition grundsätzlich, unabhängig ihres Inhalts, von der Regierungskoalition abgelehnt.

Zweite Lesung In der zweiten Lesung, der die Drucksache „Beschlussempfehlung und Bericht“ zugrunde gelegt wird, berichten die Abgeordneten über ihre Beratungen in den Ausschüssen. Es kommt zu einer Aussprache im Plenum und anschließenden Abstimmungen über Änderungsvorschläge (sowie in Einzelbestimmungen teilweise auch über den Gesetzentwurf).

Dritte Lesung