Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik

In ihrer über 40-jährigen Geschichte gab es drei Verfassungen der Deutschen Demokratischen Republik, die einerseits in ihrem grundsätzlichen Bekenntnis zu Bürgerrechten und demokratischer Ordnung nie die Verfassungswirklichkeit widerspiegelten, andererseits jedoch durch willkürliche Auslegung zu deren Legitimation dienten und somit trotz mancher Widersprüchlichkeit stets die konstitutionellen Grundfesten des Staates bildeten. Zugleich dokumentieren die Verfassungen von 1949, 1968 und 1974, die Verwaltungsreform von 1952 und die Wende ab 1989 den politischen Wandel der DDR zwischen Ansätzen von Liberalität und neuerlicher Restriktion, innerdeutscher Annäherung und Separatismus.

Zweiter Weltkrieg und Nachkriegsdeutschland Erste Erörterungen in der Verfassungsfrage fanden bereits vor Kriegsende unter der politischen Elite deutscher Emigranten statt, wobei sich die bürgerlichen und sozialdemokratischen Kräfte eher für eine modifizierte Variante der Weimarer Reichsverfassung aussprachen, während Kommunisten dieses Modell ganzheitlich verwarfen, jedoch die Verfassungsdiskussion ohnehin hinter der Schaffung politischer Tatsachen zurückstellten.

Nach dem Einmarsch der Roten Armee und deren administrativer Machterrichtung, mit den darauf folgenden Neu- und Wiedergründungen der Parteien SPD, KPD, CDU und LDP (später LDPD) in der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ) auf den am 10. Juni 1945 von der Sowjetischen Militäradministration in Deutschland (SMAD) erlassenen „Befehl Nr. 2“ hin, wurde die Verfassungsfrage im Nachkriegsdeutschland von einer lediglich hypothetisch geführten Kontroverse zur realpolitischen Debatte.

Die Verfassung von 1949 mini|hochkant=1.2|Entwurf vom 19. März 1949

Entwürfe und Kontroversen Im Hinblick auf eine gesamtdeutsche Wirkung veranlasste die sowjetische Militäradministration durch Generalleutnant Fjodor Bokow die Führungsgremien der am 21. April 1946 durch Zwangsvereinigung von SPD und KPD gegründeten Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED) im Juli desselben Jahres, ihr Konzept zur Übernahme der landesweiten politischen Führungsrolle in einem selbstverwalteten Deutschland zu konkretisieren. Als Reaktion erfolgte bereits zwei Wochen später die Übermittlung einer Erklärung des Parteivorstandes „Für die Bildung einer einheitlichen deutschen Staatsregierung“ und eines 35 Seiten umfassenden Entwurfes der „Verfassung der demokratischen deutschen Republik“ an die Militäradministration. Dieses Dokument, der früheste vollständige Konstitutionsentwurf im Nachkriegsdeutschland, war auf Anweisung der beiden Parteivorsitzenden Wilhelm Pieck – als späteren ersten und einzigen Präsidenten der DDR – und Otto Grotewohl sowie der für Staats- und Rechtsfragen zuständigen Zentralsekretariatsmitglieder Walter Ulbricht und Max Fechner von dem promovierten Juristen Karl Polak erstellt worden. Durch 123 Artikel, gegliedert in neun Abschnitte, sollten staatlicher Aufbau, speziell die föderale Struktur, Grundrechte und -pflichten der Bürger sowie die Gesetzgebung und Rechtsprechung geregelt werden. Als höchstes Verfassungsorgan sah der Entwurf ein sich durch allgemeine, gleiche und geheime Wahlen konstituierendes Parlament vor, dem das aus eigenen Mitgliedern und Vertretern der Landtage bestehende Parlamentspräsidium als eine Form der zweiten Kammer gegenüberstehen sollte. Obgleich sich sowohl in der Gesamtkonzeption wie auch anhand einzelner Artikel die bewusste Anlehnung an die Weimarer Verfassung feststellen lässt, fanden auch maßgeblich sozialistische Verfassungsvorstellungen wie die Hervorhebung der Volkssouveränität durch plebiszitäre Elemente oder das Prinzip der Gewalteneinheit in den Text Eingang, doch standen diese stets unter dem Vorbehalt, auch für das an einer künftigen Staatsgründung zu beteiligende bürgerliche Lager akzeptabel zu sein.

Die sowjetische Militärverwaltung verweigerte über Monate hinweg die Veröffentlichung des Entwurfes. Doch als im November 1946 Josef Stalin persönlich seine Zustimmung gab, wurde nicht etwa das bereits vorliegende Dokument publiziert, sondern zuerst eine parteiinterne „Verfassungskommission“ einberufen. Unter Vorsitz Otto Grotewohls erläuterte Karl Polak diesem aus Ministerpräsidenten und Abteilungsleitern der SED bestehenden Gremium seinen Entwurf. In einer anschließenden Aussprache wurde vornehmlich Kritik an der föderalen Tendenz in der Kompetenzenteilung von Staat und Ländern sowie den weitreichenden Befugnissen des „Parlamentspräsidiums“ geübt. Unter Berücksichtigung dieser Änderungsvorschläge erstellte Polak nun einen zweiten Entwurf, in dem ausdrücklich das Einkammersystem vorgesehen, das Prinzip staatlicher Wirtschaftsplanung hinzugefügt und die Ablehnung der als undemokratisch betrachteten Gewaltenteilung noch deutlicher hervorgehoben wurde. Teilweise schon zuvor enthaltene Grundsätze wie die Unteilbarkeit Deutschlands, die Enteignung des Großgrundbesitzes oder die Schaffung einer Einheitsschule wurden in resolutere Formulierungen gefasst und die Zahl der Artikel auf 109 reduziert, bevor der Entwurf durch Zustimmung des Parteivorstandes und der SMAD der Öffentlichkeit in der SBZ vorgestellt wurde. Weitgehende Zustimmung aus den eigenen Reihen und die überwiegend aufgeschlossene Rezeption im bürgerlichen Lager schienen zu bestätigen, dass zwischen sozialistischen Maximen und notwendigen Zugeständnissen an die übrigen politischen Kräfte ein allseits akzeptabler Ausgleich gelungen war. Ausdrücklichen Anstoß nahm man in den Westzonen jedoch daran, die Bürgerrechte unter Vorbehalt des Gesetzgebers zu stellen; einige Kommentatoren sahen hierin gar den Weg zu einer künftigen Einparteiendiktatur geebnet. In der Ostzone jedoch blieb harsche Sachkritik wegen der Restriktionen der SMAD nur eine marginale Erscheinung.

Dennoch war durch die Beschränkungen der Besatzungsmacht die politische Pluralität in der östlichen Besatzungszone bei weitem noch nicht aufgehoben, und so bemühte sich auch die ostdeutsche CDU als zweitstärkste Partei in der SBZ, durch die Erstellung von vierzehn „Thesen zur Verfassungsorganisation in der sowjetischen Besatzungszone“ im Oktober 1946 auf die Diskussion Einfluss zu nehmen. Indem sich die Christdemokraten zwar für einen Einheitsstaat, jedoch mit föderativer, dezentralisierter Verwaltung, einem Präsidenten der Republik als Staatsoberhaupt und die Institution des Verfassungsgerichtes aussprachen, stand ihre Konzeption in offenem Gegensatz zu den Plänen der SED und nahm in wesentlichen Zügen die elementaren Inhalte des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vorweg. Doch wurde diese Stellungnahme nie in die Form eines abgeschlossenen Entwurfes überführt, und ihre Wirkung blieb somit gering.

Bedeutenden Einfluss hingegen konnte die Verfassungskommission des Demokratischen Frauenbundes Deutschlands (DFD) nehmen. Ihr und weiteren Protagonistinnen des DFD verdankt sich der Gleichberechtigungsartikel 7 der Verfassung mit seiner klaren und weitgehenden Aussage: „Mann und Frau sind gleichberechtigt. Alle Gesetze und Bestimmungen, die der Gleichberechtigung der Frau entgegenstehen, sind aufgehoben.“ Neuere Forschungen zeigen, dass man auch für die Verfassung der DDR von „Müttern der Gleichberechtigung“ sprechen kann. Denn obwohl Gleichberechtigung der Geschlechter eigentlich Teil des sozialistischen Menschenbildes war, mussten auch die (sozialistischen) Protagonistinnen zahlreiche Widerstände der Parteigenossen überwinden.Grit Bühler: Eigenmächtig, frauenbewegt, ausgebremst. Der Demokratische Frauenbund Deutschlands und seine Gründerinnen (1945–1949), Frankfurt am Main/New York 2022, S. 291–299. Ihre Formulierung inspirierte sogar – vermittelt über persönliche Kontakte zwischen Käthe Kern und Herta Gotthelf und schließlich Elisabeth Selbert – die Formulierung von Artikel 3 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland. Dessen zweiter, weitergehender Satz wurde der bundesrepublikanischen Verfassungsnorm sogar erst 1994 beigefügt.Grit Bühler: (Die) Mütter der Gleichberechtigung in der DDR. Die frauenbewegte Gründerinnenzeit des Demokratischen Frauenbundes Deutschlands (DFD) 1945–1949, in: Deutschland Archiv, Bundeszentrale für politische Bildung, 7. November 2023 (Erstveröffentlichung), 7. März 2024 Aktualisierung/Postskriptum (online).

Im Jahr 1947 geriet die Frage einer gesamtdeutschen Konstitution durch die vordringlichen Kontroversen um die Länderverfassungen ins Hintertreffen. Die von bedingt demokratisch gewählten Länderparlamenten gebildeten Verfassungsausschüsse waren mit Ausnahme Sachsen-Anhalts und Brandenburgs von der SED dominiert, sodass es der „Einheitspartei“ gelang, den Landesverfassungen prinzipiell die Prägung sozialistischer Staatsrechtsauffassung zu verleihen, obwohl Konzessionen an CDU und LDP unumgänglich waren. Im Vergleich mit den pluralistischer orientierten Landeskonstitutionen der Westzonen ließen sich deutliche Diskrepanzen feststellen, die bereits Symptome eines aufkommenden innerdeutschen Zwiespalts waren.

Nachdem auf der Moskauer Außenministerkonferenz im April 1947 zwischen den Alliierten keine Einigung über Aufbau und Befugnisse einer deutschen Zentralverwaltung erzielt wurde, da die sowjetische Seite auf einer Einbeziehung von Massenorganisationen und Gewerkschaften bestand, scheiterte dann auch der Versuch, mittels einer ständigen Konferenz aller Ministerpräsidenten eine gesamtdeutsche Repräsentation zu schaffen, an ebenderselben Forderung seitens der SED.

Vom Volkskongress für Einheit und gerechten Frieden 1947 zum Zweiten Volkskongress 1948 Unter diesen Voraussetzungen galt die Londoner Konferenz zwischen November und Dezember 1947 aus deutscher Sicht als besonders entscheidend für die weitere Entwicklung der Besatzungszonen. Zur Vertretung deutscher Interessen, womit sich im Verständnis der SED zugleich die Unterstützung der sowjetischen Position verband, initiierte die SED unter Protest der CDU und zögerlicher Zustimmung der LDP einen sogenannten „Volkskongress für Einheit und gerechten Frieden“. Diesem demokratisch nicht legitimierten Konvent aus überwiegend ostdeutschen Vertretern von Parteien, Massenorganisationen und Großbetrieben, in dem sich die SED durch einen undurchsichtigen Modus der Delegierung die absolute Mehrheit zu sichern verstand, oblag die Wahl einer Gesandtschaft, die mit dem Anspruch zur Repräsentation Gesamtdeutschlands an der Londoner Konferenz teilnehmen sollte. Zwar hatte die Aktion ihren primären Zweck verfehlt, da der Delegation die Einreise nach Großbritannien verwehrt wurde, doch nahmen SMAD und SED die Gelegenheit wahr, den Kongress als ein Instrument ihrer öffentlichen Agitation fortbestehen zu lassen. Zum einen diente er dem durchaus seriösen Bestreben zur Herstellung der deutschen Einheit, andererseits zog man in der SED aber auch die Möglichkeit in Betracht, den Kongress als Organ zur Vorbereitung einer möglichen Separatstaatsbildung zu nutzen.