Als Intergouvernementalismus (auch Intergovernmentalismus, von lateinisch inter, „zwischen“, und französisch gouverner, „regieren“) bezeichnet man im Völkerrecht, Europarecht und der Politikwissenschaft das Prinzip der Regierungszusammenarbeit zwischen Staaten innerhalb einer internationalen Organisation. Beispiele hierfür sind die Vereinten Nationen oder teilweise auch die Europäische Union, wo im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik das Prinzip der Intergouvernementalität herrscht. Das heißt, die Entscheidungskompetenz verbleibt allein bei den Staaten (was insbesondere ein Einstimmigkeitsprinzip bedingt). Regierungen arbeiten aber auch außerhalb der EU-Verträge zwischenstaatlich zusammen, etwa über eigene völkerrechtliche Verträge wie in der Eurokrise.
Völkerrechtliche Bedeutung In der Lehre des internationalen Rechts bedeutet Intergouvernementalismus, dass Länder zwar gemeinsam Entscheidungen treffen, selbst aber souverän bleiben. Diese intergouvernementale Zusammenarbeit ist typisch für die meisten heutigen Internationalen Organisationen wie z. B. die UNO oder die OSZE.
Antonym zur intergouvernementalen Zusammenarbeit bedeutet der Begriff der Supranationalität, die zu einem Leitbegriff der Europäischen Gemeinschaft geworden ist, völkerrechtlich, dass die in der EG supranational getroffenen Entscheidungen von den EG-Organen autonom getroffen worden und für alle Mitgliedstaaten bindend sind. Dies gilt seit dem Vertrag von Lissabon auch für die Europäische Union. Auch innerhalb der EU gibt es jedoch Bereiche wie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die auf der intergouvernementalen Zusammenarbeit der Regierungen beruhen.
Integrationstheorie Nach dem Zweiten Weltkrieg schien sich die Auffassung durchzusetzen, die europäische Integration laufe auf eine Einhegung oder sogar Überwindung des Nationalstaats hinaus; so sahen es die föderalistische Bewegung und Jean Monnet, in der Theorie der prozedurale Föderalismus von Carl Joachim Friedrich und der Neofunktionalismus von Ernst B. Haas. In den 1960er Jahren stellte der Intergouvernementalismus diese Auffassung in Frage. Als Erster entwickelte Stanley Hoffmann eine vom Realismus geprägte Theorie der europäischen Integration. Danach bleiben die Nationalstaaten die zentralen Einheiten. Die Politik der Gemeinschaft bestimmen vor allem die nationalen Regierungen. Eine eigene Richtung ist der liberale Intergouvernementalismus von Andrew Moravcsik.
2015 beschrieben Christopher J. Bickerton, Dermot Hodson und Uwe Puetter für die Zeit nach dem Vertrag von Maastricht ein Integrationsparadox. Die Verfassungsgrundlagen der EU seien weitgehend stabil geblieben, ihre Tätigkeit aber so stark gewachsen wie nie zuvor. Diese Integration ohne Supranationalismus nannten sie den neuen Intergouvernementalismus. Sie stellten ihn Theorien entgegen, die Integration mit der Übertragung von Zuständigkeiten an supranationale Organe gleichsetzen. Frank Schimmelfennig kritisierte das im selben Heft.
Intergouvernementale Elemente in der Europäischen Union Die Staats- und Regierungschefs kommen im Europäischen Rat zusammen, der im Dezember 1974 auf einer Pariser Gipfelkonferenz gegründet wurde und seit dem Vertrag von Lissabon ein Organ der Union ist ( EUV). Im Rat der Europäischen Union, einem Teil des Institutionendreiecks der EU neben der Kommission und dem Europäischen Parlament, herrscht im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik das Prinzip des Intergouvernementalismus. Seit dem Vertrag von Lissabon handelt die Union dort durch Beschlüsse, mit denen sie Aktionen oder Standpunkte festlegt ( EUV). Sie ersetzen die früheren gemeinsamen Aktionen und Standpunkte. Eine qualifizierte Mehrheit genügt nur in den vier Fällen, die Abs. 2 EUV nennt. Die Einzelstaaten können jedoch wichtige nationale Gründe geltend machen, so dass der Rat nur noch entscheidet, ob das Anliegen dem Europäischen Rat zur einstimmigen Entscheidung vorgelegt wird (siehe Art. 31 Abs. 2 UAbs. 2 EUV); diese Variante gilt als modifizierte Sonderform des Luxemburger Kompromiss von 1966. Als einstimmig gilt ein Beschluss allerdings auch dann, wenn sich einzelne Mitglieder enthalten. Diese Mitglieder sind nicht gezwungen, die Beschlüsse umzusetzen oder die daraus entstehenden Kosten mitzutragen (konstruktive Enthaltung). Allerdings akzeptiert das sich enthaltende Mitglied, dass der Beschluss für die Union bindend ist und es das Vorgehen der Union im Sinne des Beschlusses nicht behindern darf.
Im Gegensatz dazu steht das Prinzip der Supranationalität, das besagt, dass die in einer Organisation zusammengefassten Staaten zugunsten dieser Organisation Souveränitätsbereiche abgeben; die der Organisation zugehörigen Institutionen können dann für die Einzelstaaten bindende Entscheidungen treffen. So haben die EU-Mitgliedstaaten in vielen Bereichen Kompetenzen an die EU abgetreten und sind an Entscheidungen gebunden, die nach der sogenannten Gemeinschaftsmethode zustande kommen. Bei dieser wirken von den nationalen Regierungen unabhängige EU-Institutionen wie die Europäische Kommission und das Europäische Parlament wesentlich mit. Die Einzelstaaten sind über den Rat der EU zwar ebenfalls an diesen Entscheidungen beteiligt, haben dort aber kein Vetorecht.
Zwischenstaatliche Verträge in der Eurokrise Zwei Instrumente der Eurokrise beruhen auf völkerrechtlichen Verträgen außerhalb des EU-Rechts. Den Fiskalvertrag unterzeichneten im März 2012 die Staats- und Regierungschefs von 25 der damals 27 Mitgliedstaaten außerhalb der EU-Verträge, weil Großbritannien im Dezember 2011 eine Änderung dieser Verträge mit seinem Veto verhindert hatte. Im Januar 2012 beschloss die Eurogruppe die Gründung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, einer völkerrechtlichen Finanzinstitution mit Sitz in Luxemburg. Die Kommission schlug 2017 vor, ihn in einen im EU-Recht verankerten Europäischen Währungsfonds umzuwandeln. Bis 2019 lehnten viele Regierungen das ab.
Normative Dimension Neben der Beschreibung intergouvernementaler Erscheinungsformen und Entscheidungsmechanismen im Institutionensystem der EU bezeichnet die politische Wissenschaft Intergouvernementalismus auch als erstrebenswertes bzw. normatives Ziel einer Denkrichtung im Integrationsprozess der Europäischen Union. Dafür steht die Formel vom Europa der Vaterländer, die vor allem mit Charles de Gaulle verbunden wird. Gemeint ist eine enge zwischenstaatliche Zusammenarbeit, die die nationale Souveränität weitgehend unangetastet lässt und auf supranationale Einigungsschritte verzichtet. Intergouvernementalismus bedeutet dann die (Forderung nach) Beibehaltung nationalstaatlicher Souveränität in Abgrenzung zur Denkrichtung des Supranationalismus, der für eine Kompetenzausweitung zugunsten supranationaler Institutionen und Organe plädiert.
In der Geschichte der Europäischen Union gab es einflussreiche Vertreter der intergouvernementalistischen Schule, die das politische System des Staatenverbundes entscheidend mitgeprägt haben. So wird die europapolitische Ausrichtung des ehemaligen französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle häufig als Beispiel für intergouvernementale Verhandlungs- und Entscheidungsmechanismen genannt. Frankreich blieb von Juli 1965 bis Januar 1966 wegen seiner entschiedenen Ablehnung der bevorstehenden Einführung der qualifizierten Mehrheit als Abstimmungsmodus von den Sitzungen des Ministerrates fern, der dadurch monatelang beschlussunfähig war. Diese als Politik des leeren Stuhls bezeichnete Taktik des Nichtverhandelns mündete erst nach starker Nutzung der informellen Verhandlungskanäle in den Luxemburger Kompromiss vom 29. Januar 1966. Die sechs Mitgliedstaaten sagten sich darin zu, bei Fragen, die sehr wichtige Interessen eines Mitglieds berühren, stets eine einvernehmliche Lösung im Rat zu suchen. Einige Staaten beriefen sich später darauf, in den letzten Jahren keiner mehr. De Gaulle hatte damit für Frankreich ein Zeichen der Selbstbehauptung von Souveränitätsrechten gesetzt; zuvor war er mit seinen Fouchetplänen 1961/1962 gescheitert.
Siehe auch Zwischenstaatliche Organisation Liste zwischenstaatlicher Organisationen Liberaler Intergouvernementalismus
Weblinks Intergouvernementale Zusammenarbeit im Europa-Lexikon der bpb
Einzelnachweise
Kategorie:Völkerrecht Kategorie:Politisches System der Europäischen Union Kategorie:Konzept der europäischen Integration