Ein Vorverfahren ist ein Verfahren, bei dem eine Behörde eine von ihr getroffene Entscheidung noch einmal überprüft, bevor ein gerichtliches Verfahren stattfindet, eine Möglichkeit des Bürgers, sich gegen einen Verwaltungsakt, umgangssprachlich auch als Bescheid bezeichnet, (Anfechtungswiderspruch) oder gegen die Ablehnung eines Verwaltungsaktes (Verpflichtungswiderspruch) zu wehren, und Voraussetzung für die Zulässigkeit einer nachfolgenden Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage.
Das Vorverfahren heißt im Bereich der allgemeinen Verwaltung und der Sozialverwaltung Widerspruchsverfahren. In Abgabenangelegenheiten und im Patentrecht nennt sich das Vorverfahren Einspruchsverfahren. Das Vorverfahren im Klageerzwingungsverfahren heißt Beschwerdeverfahren.
Das Vorverfahren ist zu unterscheiden von Gegenvorstellung, Fachaufsichtsbeschwerde und Dienstaufsichtsbeschwerde.
Zweck und Bedeutung des Vorverfahrens Das Vorverfahren hat eine rechtliche Doppelnatur. Einerseits ist es ein in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bzw. im Sozialgerichtsgesetz (SGG) geregeltes Vorverfahren, welches für die Zulässigkeit einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erforderlich ist. Andererseits ist es auch ein Verwaltungsverfahren. Das zeigt sich schon dadurch, dass das Vorverfahren nicht durch das Gericht, sondern durch die für den ursprünglichen Verwaltungsakt oder Antrag zuständige Behörde selbst oder die ihr zugeordnete Widerspruchsbehörde durchgeführt wird. Wegen dieser Doppelnatur stellt sich im verwaltungsrechtlichen Verfahren die Frage, ob für die rechtliche Ausgestaltung die Bundesrepublik Deutschland mit der Verwaltungsgerichtsordnung sachlich zuständig ist oder ob das Vorverfahren Gegenstand der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes (VwVfG) oder aber der Länder ist. Eine Bewertung muss beispielsweise bei der Fristberechnung für den Widerspruch oder bei der Verböserung des Ausgangsbescheids durch den Widerspruchsbescheid erfolgen.
Das Vorverfahren dient aber auch dem Bürger. Er kann, vor allem wenn er subjektiv betroffen ist, durch ein Vorverfahren auch einen unzweckmäßigen rechtmäßigen Verwaltungsakt angehenBettina Plöger-Heeg, Marita Hasebrink: Allgemeines Verwaltungsrecht. Kommunal- und Schul-Verlag, Wiesbaden 2015, S. 119–120 ISBN 978-3-8293-1181-6, während er bei einer gerichtlichen Überprüfung nur die Widerrechtlichkeit des Verwaltungsaktes anführen kann. Auch die Entlastung der Gerichte wird bezweckt.
Wirkung des Vorverfahrens Die für den Bürger wichtigste rechtliche Wirkung des auch Widerspruchsverfahren genannten Vorverfahrens besteht in seinem Suspensiveffekt. Einen Monat nach Bekanntgabe oder gesetzlich angenommener Voraussetzung, er sei bekanntgegeben worden (Surrogation), wird ein Verwaltungsakt formal bestandskräftig, es sei denn, der Betroffene hat Widerspruch eingelegt und somit das Vorverfahren in Gang gebracht. Die durch den Widerspruch eingeleitete aufschiebende Wirkung verhindert in der Regel die Vollstreckung des Verwaltungsakts im Wege der verwaltungsrechtlichen Zwangsvollstreckung. Das gilt nicht für die Beitreibung öffentlicher Abgaben und Kosten, für unaufschiebbare Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten oder den Widerspruch eines Nachbarn gegen eine Baugenehmigung. Trotz des Widerspruchs kann die Behörde, die den anzufechtenden Verwaltungsakt erlassen hat, oder die Widerspruchsbehörde die Wiedereinsetzung der aufschiebenden Wirkung anordnen, wenn das überwiegende Interesse eines Beteiligten oder das gemeine Wohl es erfordert. Der Bürger kann durch einstweiligen Rechtsschutz die Herstellung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs bei der Ausgangsbehörde, der Widerspruchsbehörde oder bei dem Gericht der Hauptsache beantragen. Das Einspruchsverfahren löst keine aufschiebende Wirkung aus.
Die Einlegung eines Widerspruchs oder eines Einspruchs ist nach VwGO, SGG, Abs. 1 FGO Sachurteilsvoraussetzung einer Anfechtungs- und einer Verpflichtungsklage. Reagiert die Behörde auf den Widerspruch längere Zeit überhaupt nicht, kommt eine Untätigkeitsklage gemäß VwGO, SGG, Abs. 1 FGO in Betracht. Die Finanzbehörde kann auf die Durchführung des Einspruchsverfahrens gegenüber dem Gericht verzichten.
Eine weitere Wirkung des Widerspruchsverfahrens besteht in dem dadurch aufschiebend bedingten Devolutiveffekt, dass die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassende oder einen beantragten solchen verweigernde Behörde dem Widerspruch nicht abhilft. Dem Einspruchsverfahren ist der Devolutiveffekt fremd.
Das verwaltungs- und sozialrechtliche Widerspruchsverfahren Widerspruchsführer
Berechtigt zur Erhebung des Widerspruchs ist, wer Beschwerter ist ( Abs. 1 Satz 1 VwGO, SGG). Beschwerter ist, wer geltend machen kann, durch einen rechtswidrigen oder unzweckmäßigen Verwaltungsakt oder die rechtswidrige Unterlassung eines solchen in eigenen Rechten verletzt zu sein ( Abs. 2, Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Abs. 1 S. 1 VwGO). Das kann sein
der Adressat eines Verwaltungsakts ein außenstehender Dritter, der durch die Wirkungen des Verwaltungsakts in seinen Rechten nachteilig betroffen ist (sogenannter Drittwiderspruch).
Für die Zulässigkeit einer nachfolgenden Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist nicht entscheidend, ob das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden ist, weil darauf der Widerspruchsführer keinen Einfluss hat. Maßgeblich ist, ob das Vorverfahren ordnungsgemäß durch den Betroffenen eingeleitet worden ist.
Entbehrlichkeit des Widerspruchs Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens ist gemäß Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO, Abs. 1 Satz 1 SGG gegen Verwaltungsakte von obersten Bundes- oder Landesbehörden entbehrlich. Ein Widerspruchsverfahren finden nach Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 auch nicht statt gegen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheide, die erstmals die Beschwer eines Dritten enthalten.
Beispiel: Bauherr B beantragt eine Baugenehmigung. Der Antrag wird abgelehnt. Auf seinen Widerspruch hin wird ihm die Genehmigung durch die Widerspruchsbehörde erteilt (Abhilfe). Dadurch sieht sich Nachbar N (Dritter) belastet (erstmalige Beschwer). Er muss nun unmittelbar Anfechtungsklage gegen die Baugenehmigung vor dem Verwaltungsgericht erheben. Umgekehrter Fall: Bauherr B erhält die begehrte Baugenehmigung. Sie wird jedoch auf den Widerspruch des Nachbarn N von der Widerspruchsbehörde aufgehoben. B ist als Dritter erstmals beschwert. Diesmal muss er unmittelbar vor dem Verwaltungsgericht Verpflichtungsklage auf Erteilung der Baugenehmigung erheben.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann zudem in bestimmten weiteren Fällen von einem Vorverfahren abgesehen werden. Das Vorverfahren ist hiernach vor allem dann entbehrlich, wenn aus dem Verhalten der Behörde zu entnehmen ist, dass ein Widerspruch erfolglos wäre.Kopp/Schenke, Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, 24. Auflage 2018, Rn. 16 ff. und 22 ff. zu § 68 VwGO
Für das Sozialverwaltungsverfahren gilt darüber hinaus, dass das Vorverfahren nicht stattfindet, wenn ein Land, ein Sozialversicherungsträger oder einer seiner Verbände klagen wollen ( Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 SGG).
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermächtigt die Länder, im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung auf das Widerspruchsverfahren im Bereich der landeseigenen Verwaltung und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, welche der Aufsicht der Länder unterstehen, zu verzichten.BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1973 - 2 BvL 43, 44/71 Rdnr. 37 ff. Verschiedene Bundesländer haben von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Das gibt dem Bürger die Möglichkeit, in bestimmten Verfahren entweder sofort gerichtlich gegen einen Verwaltungsakt vorzugehenvgl. für Baden-Württemberg: § 15 Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) vom 14. Oktober 2008 (GBl. 2008, 343, 356); für Berlin: § 4 Abs. 2 Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) in der Fassung vom 22. Februar 1977 (GVBl. 1977, 557) oder zwischen einem Vorverfahren und einer unmittelbaren Klage zu wählen.vgl. für Bayern: Art. 15 Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juni 1992 (GVBl. S. 162) Das Gericht ist dabei wie üblich nicht auf eine Rechtmäßigkeitsüberprüfung beschränkt. Das mit einer Klage verbundene Kostenrisiko ist höher als im Falle eines Widerspruchsverfahren.
Formerfordernisse: Frist, Form, Ort der Widerspruchseinlegung Der Widerspruch muss form- und fristgerecht eingelegt werden. Aussagen zu Form und Frist enthalten Abs. 1 VwGO und SGG.
Frist Länge der Frist Der Widerspruch muss grundsätzlich innerhalb eines Monats bei der Behörde, die den anzufechtenden Verwaltungsakt erlassen hat, oder deren zuständiger Widerspruchsbehörde eingereicht sein ( Abs. 1 VwGO, Abs. 1 SGG). Im Sozialrecht beträgt im Falle der Bekanntgabe des Verwaltungsakts im Ausland die Frist zur Einlegung des Widerspruchs drei Monate (§ 84 Abs. 1 Satz 2 SGG). Die jeweilige Frist gilt allerdings nur, wenn der Ausgangsbescheid mit einer vollständigen und fehlerfreien Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist. Fehlt die Rechtsbehelfsbelehrung völlig oder ist sie inhaltlich unrichtig, so verlängert sich die Frist auf 1 Jahr ( Abs. 2 VwGO, Abs. 2 SGG).
Fristbeginn Der Fristlauf beginnt mit Bekanntgabe des Verwaltungsaktes. Die Bekanntgabe erfolgt grundsätzlich gemäß VwVfG durch förmliche Zustellung, durch öffentliche Bekanntgabe, mündliche Verkündigung oder Einwurf in den Briefkasten des Empfängers. Letzteres ist im Massenverwaltungsverfahren der Regelfall, wobei sich in der Praxis nicht selten Beweisschwierigkeiten ergeben, die sich im Zweifelsfall zu Lasten der Behörde auswirken.
Besonders zu beachten sind hier auch die Regeln der Bekanntgabe bei einer Zustellung mittels Postzustellungsurkunde, per Übergabe durch einen Bediensteten der Behörde oder auch bei einem außerhalb der 3-Tagesfiktion liegenden späteren Datum des Zugangs des Schreibens. Hier greifen die Sonderregelungen des § 4 VwZG (Verwaltungszustellungsgesetz).
Berechnung der Frist Streitig ist, nach welchen Vorschriften sich die Frist berechnet. Wegen der rechtlichen Doppelnatur des Vorverfahrens kommt sowohl eine Fristberechnung nach den Vorschriften des VwVfG (, VwVfG) als auch eine Berechnung nach den Vorschriften der VwGO ( Abs. 2 VwGO, Abs. 2 Zivilprozessordnung (ZPO)) in Betracht. Die herrschende Meinung geht von der Berechnung nach §§ 79, 31 VwVfG aus, weil die Vorschrift zur Widerspruchsfrist (§ 70 Abs. 2 VwGO) nicht auf § 57 VwGO verweist. Im Ergebnis führen beide Meinungen zum selben Ergebnis, da sowohl VwVfG als auch Abs. 2 ZPO auf die §§ 187 ff. BGB weiterverweisen. Nach Abs. 1 BGB ist die Widerspruchsfrist eine Ereignisfrist.
Besonderheiten für den Drittwiderspruch Für den Beschwerten, dem der ursprüngliche Bescheid nicht durch die Behörde bekanntgegeben worden ist, gilt die vorstehend wiedergegebene Frist nicht. In diesem Fall ist der Widerspruch zulässig, solange er sein Widerspruchsrecht nicht durch Verwirkung verloren hat. Verwirkt ist das Widerspruchsrecht, sobald mindestens ein Monat vergangen ist, seitdem der Dritte sichere Kenntnis von der an einen anderen (den Empfänger) gerichteten behördlichen Entscheidung hat oder diese für möglich halten kann und der Dritte während dieser Zeit durch sein Verhalten sowohl bei dem Adressaten als auch bei der Behörde den Eindruck erweckt hat, er sei mit der behördlichen Entscheidung einverstanden.
Heilung eines Fristversäumnisses durch Einlassung zur Sache