Als Verwaltungsprozessrecht wird in Deutschland ein Rechtsgebiet bezeichnet, das sich mit dem Gerichtsverfahren vor den Verwaltungsgerichten befasst. Es ist größtenteils in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geregelt, die in fünf Teile gegliedert ist. Die VwGO stellt allerdings lediglich eine partielle Regelung dar. Soweit in ihr keine Bestimmungen getroffen sind, wird das Verfahren im Übrigen gemäß VwGO durch das Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) und die Zivilprozessordnung (ZPO) geregelt.
Gerichtsverfassung
Teil I der VwGO enthält Bestimmungen über Zuständigkeit und Besetzung der Verwaltungsgerichte und regelt damit die Gerichtsverfassung. Diese Regeln werden durch die subsidiär anwendbaren Vorschriften des GVG ergänzt.
VwGO betont etwas heute Selbstverständliches, das jedoch historisch damit erklärbar ist, dass die Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen lange Zeit allein der Verwaltung selbst überlassen war: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wird durch unabhängige, von den Verwaltungsbehörden getrennte Gerichte ausgeübt.
Die Vorschrift gewährleistet Rechtsschutz vor Gerichten durch eine von den übrigen Staatsgewalten unabhängige rechtsprechende Gewalt. Sie stellt damit eine einfachgesetzliche Ausprägung der Garantie des effektiven Rechtsschutzes des des Grundgesetzes (GG) dar, wonach dem Bürger gegen staatliches Handeln, dass in dessen Rechte eingreift, ein zumutbarer Rechtsweg offenstehen muss. Ferner setzt Absatz 1 GG die Existenz der Verwaltungsgerichtsbarkeit als eigenständige Gerichtsbarkeit voraus.
Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit mini|Sitz des Bundesverwaltungsgerichts in Leipzig
Gemäß VwGO ist die Verwaltungsgerichtsbarkeit in mehrere Stufen gegliedert. Auf der ersten Stufe stehen die Verwaltungsgerichte, die regelmäßig die erste Instanz für Rechtsstreitigkeiten darstellen. Auf der zweiten Stufe folgen die Oberverwaltungsgerichte, von denen in jedem Bundesland eines existiert. Bei beiden Gerichtstypen handelt es sich um Gerichte der Länder. In einigen Bundesländern werden die Oberverwaltungsgerichte aus historischen Gründen als Verwaltungsgerichtshöfe bezeichnet. Auf der letzten Stufe steht das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) als eines der fünf obersten Gerichtshöfe des Bundes. Es hat seinen Sitz in Leipzig im ehemaligen Gebäude des Reichsgerichts. Gemäß VwGO bildet das Verwaltungsgericht zur Bearbeitung von Rechtsstreitigkeiten Kammern, die aus drei Berufs- und zwei ehrenamtlichen Richtern bestehen. Streitigkeiten von geringer Komplexität soll eine Kammer gemäß VwGO einem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Das Oberverwaltungsgericht besteht gemäß VwGO aus Senaten, die mit mindestens drei Berufsrichtern besetzt sind, in manchen Ländern zusätzlich mit zwei hauptberuflichen oder ehrenamtlichen Richtern. Auch beim Bundesverwaltungsgericht bestehen Senate. Diese sind gemäß VwGO mit fünf Berufsrichtern besetzt.
Rechtsstellung der Verwaltungsrichter Der Verwaltungsrichter ist gemäß GG unabhängig. Daher ist er nicht an Weisungen anderer Hoheitsträger gebunden.: Ehrengerichte. Gemäß VwGO wird ein Verwaltungsrichter grundsätzlich auf Lebenszeit und hauptamtlich ernannt. Ausnahmen hiervon stellen der Richter im Nebenamt ( VwGO) sowie Richter auf Probe kraft Auftrags oder auf Zeit dar, die lediglich ausgewählte Aufgaben im Gericht wahrnehmen dürfen ( VwGO). Sonderregelungen gelten ebenfalls für den ehrenamtlichen Richter (– VwGO).
Vertreter des öffentlichen Interesses Als Besonderheit des Verwaltungsprozesses gibt es beim BVerwG gemäß VwGO einen Vertreter des öffentlichen Interesses, der beim Bundesministerium des Innern „eingerichtet“ ist. Auch für die Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte können Vertreter des öffentlichen Interesses durch Landesrecht bestimmt werden, VwGO. Dieser kann das Land oder Landesbehörden im Prozess vertreten. Ein solcher Vertreter existiert in Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Thüringen.
Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen eines verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfs Die VwGO regelt zahlreiche Rechtsbehelfe. Damit ein solcher Erfolg haben kann, muss er zulässig sein. Bezüglich ihrer Zulässigkeitsvoraussetzungen weisen die Rechtsbehelfe einige Parallelen auf.
Schematische Darstellung der allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen Im Folgenden sind die allgemeinen Voraussetzungen der Zulässigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfs unter Angabe der entsprechenden Vorschriften des Prozessrechts genannt:
Deutsche Gerichtsbarkeit. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs. Örtliche, sachliche und instanzielle Zuständigkeit des Gerichts, – VwGO. Statthafte Rechtsschutzform. Klagebefugnis, Absatz 2 und Absatz 2 Satz 1 VwGO. Beteiligten-, Prozess- und Postulationsfähigkeit, , und VwGO. Ordnungsgemäße Klageerhebung, , VwGO. Keine anderweitige Rechtshängigkeit, Absatz 1 Satz 2 GVG. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis.
Zugang zur deutschen Gerichtsbarkeit Für Sachverhalte, an denen deutsche Behörden beteiligt sind, ist im Regelfall die deutschen Gerichtsbarkeit zuständig. Anders verhält es sich hingegen, falls eine diplomatische Mission ( GVG) oder eine konsularische Vertretung ( GVG) beteiligt ist. Diese unterliegen wegen ihrer völkerrechtlichen Exterritorialität nicht der deutschen Gerichtsbarkeit.
Der Gerichtsbarkeit sind weiterhin Abhörmaßnahmen nach dem Artikel-10-Gesetz entzogen sowie Ergebnisse eines Untersuchungsausschusses ( Absatz 4 Satz 1 GG) und Äußerungen eines Bundestagsabgeordneten, die durch dessen Indemnität geschützt werden ( Absatz 1 GG).
Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs Damit die Verwaltungsgerichtsbarkeit über einen Rechtsstreit entscheiden kann, muss der Verwaltungsrechtsweg für diesen eröffnet sein.
Aufdrängende Sonderzuweisung Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs kann sich aus einer aufdrängenden Sonderzuweisung ergeben. Hierbei handelt es sich um eine Spezialregelung, die bestimmte Streitgegenstände ausdrücklich den Verwaltungsgerichten zuweist. Solche finden sich beispielsweise im Beamtenrecht, etwa in Absatz 1 des Bundesbeamtengesetzes und Absatz 1 des Beamtenstatusgesetzes. Diese Normen weisen Streitigkeiten aus Beamtenverhältnissen den Verwaltungsgerichten zu. Weitere Sonderzuweisungen stellen Absatz 1 des Umweltinformationsgesetzes und Absatz 4 des Informationsfreiheitsgesetzes dar, die sich auf Auskunftsansprüche gegen Behörden beziehen.
Generalklausel § 40 Absatz 1 Satz 1 VwGO Existiert keine aufdrängende Sonderzuweisung, richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach der Generalklausel des Absatz 1 Satz 1 VwGO. Hiernach ist der Weg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben, falls es sich beim Streitfall um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt.
Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit zeichnet sich dadurch aus, dass die streitentscheidende Norm dem öffentlichen Recht angehört. Streitentscheidend ist die Norm, um deren unmittelbare Rechtsfolge gestritten wird. Diese ist nach der in der Rechtswissenschaft vorherrschenden Sonderrechtstheorie öffentlich-rechtlich, falls sie ausschließlich einen Träger öffentlicher Gewalt in dessen hoheitlicher Funktion berechtigt oder verpflichtet.Helge Sodan: § 40, Rn. 299. In: So verhält es sich beispielsweise bei Befugnisnormen des Polizeirechts, die allein den Polizeibehörden erlauben, in die Rechte anderer einzugreifen.
Nichtverfassungsrechtlich ist eine Streitigkeit, bei der keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit besteht. An dieser Negativvoraussetzung fehlt es, falls sich Verfassungsorgane über Rechte und Pflichten aus der Verfassung streiten. Dies trifft beispielsweise auf einen innerparlamentarischen Streit über Abgeordnetenrechte zu. Ein solcher Streit fällt in die Zuständigkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit.
Praktische Probleme wirft die Beurteilung einer Streitigkeit als öffentlich-rechtlich auf, die nicht unmittelbar auf der Anwendung einer Rechtsnorm beruht oder die sowohl auf privatrechtliche als auch auf öffentlich-rechtliche Normen gestützt werden kann. Dies betrifft insbesondere den Bereich der Leistungsverwaltung sowie Realakte. In solchen Fällen kann sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs aus dem Sachzusammenhang oder der Zwecksetzung des Staatshandelns ergeben. So stellt beispielsweise eine Äußerung eines Amtsträgers eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit dar, falls sie in einem hoheitlich geprägten Kontext fällt.Helge Sodan: § 40, Rn. 421. In: Ein Hausverbot für eine öffentliche Einrichtung begründet eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, falls es dazu dient, den öffentlichen Funktionszweck der Einrichtung zu erhalten.OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. Mai 2011, 16 E 174/11 = Neue Juristische Wochenschrift 2011, S. 2379.VGH Bayern, Urteil vom 9. Juni 1980, 9 CS 80 A.268 = Neue Juristische Wochenschrift 1980, S. 2722. Für die Einordnung von Subventionen und den Zugang zu öffentlichen Einrichtungen wurde die Zweistufentheorie entwickelt, wonach die Entscheidung über die Bewilligung stets öffentlich-rechtlich ist, die Ausgestaltung der Bewilligung hingegen sowohl öffentlich-rechtlich als auch privatrechtlich sein kann.Elmar Krüger: Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs. In: Juristische Schulung 2013, S. 598 (601).
Schließlich darf der Streit keinem anderen Rechtsweg gesetzlich zugewiesen sein. Eine derartige abdrängende Sonderzuweisung enthält beispielsweise § 40 Absatz 2 VwGO für Enteignungsentschädigungen und für Ansprüche aus Amtshaftung. Diese fallen aus historischen Gründen in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte. Gleiches gilt gemäß Absatz 1 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz für Streitigkeiten über strafrechtliche Ermittlungsmaßnahmen. Weitere abdrängende Sonderzuweisungen enthalten der Finanzgerichtsordnung und des Sozialgerichtsgesetzes, die bestimmte öffentlich-rechtliche Streitigkeiten der Finanz- und der Sozialgerichtsbarkeit zuweisen.
Zuständigkeit des Gerichts Die örtliche und sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte ist in – VwGO geregelt. Sie entspricht dem Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Die örtliche Zuständigkeit richtet sich nach VwGO in Verbindung mit den jeweiligen Ausführungsgesetzen der Länder.
Die sachliche Zuständigkeit bestimmt, welches Gericht – also Verwaltungsgericht, Oberverwaltungsgericht oder Bundesverwaltungsgericht – für eine Streitigkeit in erster Instanz zuständig ist. Gemäß VwGO ist dies grundsätzlich das Verwaltungsgericht. Das Oberverwaltungsgericht stellt gemäß VwGO im Normenkontrollverfahren sowie gemäß VwGO bei ausgewählten Großvorhaben und bei Vereinsverboten einer Landesbehörde die Eingangsinstanz dar. Weiterhin ist es gemäß VwGO für Rechtsmittel gegen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts zuständig. Für bestimmte Verfahren, etwa Vereinsverbote des Innenministers, stellt das Bundesverwaltungsgericht die erste Instanz dar. Zudem ist es gemäß VwGO für die Bearbeitung von Revisionen zuständig.
Die Wahl eines falschen Rechtswegs sowie die Unzuständigkeit eines Gerichts führen allerdings gemäß Absatz 1 GVG nicht zur Klageabweisung, sondern zur Zuweisung zu dem zuständigen Gericht von Amts wegen. Diese Zuweisung ist für das Gericht, dem der Streit zugewiesen wird, bindend.
Statthafte Rechtsschutzform Die VwGO normiert unterschiedliche Rechtsschutzformen. Welche im Einzelfall statthaft ist, richtet sich gemäß VwGO nach dem Begehren des Klägers.Julian Seibert: Ermittlung der statthaften Klageart und richterliche Hinweispflicht im Verwaltungsprozess. In: Juristische Schulung 2017, S. 122.
Klagebefugnis