Der öffentlich-rechtliche Vertrag (örV), auch Verwaltungsvertrag genannt, stellt eine Handlungsform des deutschen öffentlichen Rechts dar. Es handelt sich um einen Vertrag über einen öffentlich-rechtlichen Gegenstand, an dem sich mindestens eine juristische Person des öffentlichen Rechts beteiligt. Der öffentlich-rechtliche Vertrag existiert in mehreren Ausprägungen. In bis des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) sowie in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder ist der Verwaltungsvertrag fragmentarisch geregelt. Hierbei handelt es sich um einen Vertrag, der eine öffentlich-rechtliche Verwaltungsleistung zum Gegenstand hat. Häufig genutzt wird diese Handlungsform beispielsweise im Bereich des öffentlichen Baurechts, des Umweltrechts und des Subventionsrechts. Weitere Formen des öffentlich-rechtlichen Vertrags existieren im Bereich des Verfassungs- und des Völkerrechts.
Entstehungsgeschichte und Funktionen des Verwaltungsvertrags Vor Inkrafttreten des VwVfG war in der Rechtswissenschaft umstritten, ob die Verwaltung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts grundsätzlich auch Verträge abschließen dürfen oder ob es hierzu einer ausdrücklichen Ermächtigung bedurfte.Klaus Stern: Zur Grundlegung einer Lehre des öffentlichrechtlichen Vertrags. In: Verwaltungsarchiv 1958, S. 106 (114). (335). Das VwVfG, das am 1. Januar 1977 in Kraft trat, beantwortete diese Streitfrage zugunsten der grundsätzlichen Zulässigkeit der Vertragsform.Jörn Kämmerer: § 54, Rn. 1. In: Johann Bader, Michael Ronellenfitsch (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, 38. Edition. C. H. Beck, München 2017.Elke Gurlit: § 31, Rn. 4. In: Die Regeln des VwVfG finden unmittelbare Anwendung nur auf Verträge, die ab dem 1. Januar 1977 geschlossen wurden. Die in den Regelungen enthaltenen Rechtsgedanken lassen sich jedoch auch auf frühere Verträge übertragen.Michael Fehling: § 54, Rn. 24. In:
Der Verwaltungsvertrag ermöglicht die Regelung eines Rechtsverhältnisses. Aus Sicht der Beteiligten besitzt er im Vergleich zu anderen Handlungsformen des öffentlichen Rechts den Vorteil, dass der vertragliche Rechtsrahmen flexibler ist und den Beteiligten einen größeren Spielraum lässt. Hierdurch können die Beteiligten ihre Interessen regelmäßig besser berücksichtigen, als es in einem einseitigen Verwaltungsverfahren möglich wäre und dadurch Rechtsfolgen erzielen, die auf den Willen aller Beteiligten abgestimmt sind.Jörn Kämmerer: § 54, Rn. 5. In: Johann Bader, Michael Ronellenfitsch (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, 38. Edition. C. H. Beck, München 2017. Anderseits ist der vergrößerte Handlungsspielraum mit der Gefahr des Missbrauchs verbunden. Oft wird in der Rechtswissenschaft hierfür das Schlagwort des Ausverkaufs von Hoheitsrechten gebraucht.Gudula Looman: „Ausverkauf von Hoheitsrechten in Verträgen zwischen Bauherren und Gebietskörperschaften“. In: Neue Juristische Wochenschrift 1996, S. 1439. Aus diesem Grund sieht das Gesetz einige Schutzvorschriften vor, die dem vorbeugen sollen.Jörn Kämmerer: § 54, Rn. 6. In: Johann Bader, Michael Ronellenfitsch (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, 38. Edition. C. H. Beck, München 2017.
Beim Verwaltungsvertrag stehen sich die Parteien als gleichberechtigte Partner gegenüber. Das setzt voraus, dass beide die Möglichkeit besitzen, auf den Inhalt des Vertrages in nicht unterheblichem Umfang Einfluss zu nehmen. Dies stellt den entscheidenden Unterschied zum Verwaltungsakt dar, den eine Behörde grundsätzlich einseitig gegenüber einem Adressaten erlässt. Abgrenzungsschwierigkeiten können sich beim mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt, einer Sonderform des Verwaltungsakts, ergeben. Auch bei diesem wirkt der Bürger an dessen Zustandekommen mit, allerdings beschränkt sich dies auf die Entscheidung über das Zustandekommen; eine inhaltliche Gestaltungsmacht besitzt er anders als beim Verwaltungsvertrag nicht.
In der Praxis findet der Verwaltungsvertrag regelmäßig Anwendung. Häufiger macht die öffentliche Hand jedoch vom Verwaltungsakt Gebrauch, da der Erlass eines solchen aus Behördensicht regelmäßig schneller als die Herbeiführung einer vertraglichen Übereinkunft ist.Jörn Kämmerer: § 54, Rn. 7. In: Johann Bader, Michael Ronellenfitsch (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, 38. Edition. C. H. Beck, München 2017.
Merkmale des Verwaltungsvertrags § 54 Satz 1 VwVfG nennt mehrere Merkmale, die einen Verwaltungsvertrag auszeichnen:
Vertrag Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag kommt wie ein zivilrechtlicher Vertrag durch den Austausch zweier korrespondierender Willenserklärungen zustande, die sich auf den Abschluss eines Vertrags richten. Diese werden im Gesetz als Antrag und Annahme bezeichnet. Da das VwVfG keine besonderen Regelungen in Bezug auf den Vertragsschluss enthält, finden die Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) gemäß Satz 2 VwVfG entsprechende Anwendung. Dies betrifft beispielsweise die Vorschriften über die Willenserklärungen. So werden die Erklärungen der Beteiligten entsprechend , BGB anhand des objektiven Empfängerhorizonts ausgelegt.Elke Gurlit: § 31, Rn. 2. In:
Bei mindestens einem Beteiligten muss es sich um eine juristische Person des öffentlichen Rechts handeln. Hierzu zählen etwa Gemeinden. Analoge Anwendung finden die Vorschriften über den öffentlich-rechtlichen Vertrag, falls ein Verwaltungsträger aus einem anderen Staat beteiligt ist.Jörn Kämmerer: § 54, Rn. 22. In: Johann Bader, Michael Ronellenfitsch (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, 38. Edition. C. H. Beck, München 2017.
Der Austausch von Willenserklärungen setzt voraus, dass die Beteiligten rechtsfähig sind. Hieran fehlt es regelmäßig bei Behörden, da diese meist eine unselbstständige Untergliederung eines Behördenträgers darstellen. In diesen Fällen wird der Behördenträger Vertragspartei. Das Handeln der Behördenorgane wird dem Behördenträger als eigenes Handeln zugerechnet.Elke Gurlit: § 31, Rn. 3. In:
Begründung, Änderung oder Aufhebung eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses Der Vertrag hat die Funktion, ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zu begründen, zu ändern oder aufzuheben. Hierbei handelt es sich um eine rechtliche Beziehung, die sich aus der Anwendung öffentlich-rechtlicher Normen auf einen Sachverhalt ergibt. (236). Typische Anwendungsbereiche des öffentlich-rechtlichen Vertrags sind die Subventionsvergabe, die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung und die Erteilung eines Dispenses.
Öffentlich-rechtlicher Vertragsgegenstand Schließlich zeichnet sich ein Verwaltungsvertrag dadurch aus, dass er einen öffentlich-rechtlichen Vertragsgegenstand besitzt. Die Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag erfolgt daher nach dem Vertragsinhalt. Maßgeblich ist dabei der objektive Inhalt der Rechtsfolgen, nicht die rechtliche Einordnung der Vertragsparteien oder deren subjektive Vorstellung. (215). Öffentlich-rechtlich ist demnach ein Vertrag, dessen Gegenstand eine öffentlich-rechtliche Leistung bildet. (368). Dies trifft beispielsweise auf einen Vertrag zu, kraft dessen sich eine Gemeinde zum Erlass einer Baugenehmigung verpflichtet. Ebenfalls kann sich ein Verwaltungsträger vertraglich zum Erlass einer Verordnung oder einer Satzung verpflichten.Heinz Bonk, Werner Neumann: § 54, Rn. 141. In:
Bei der Abgrenzung von öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Vertrag gilt der Grundsatz der einheitlichen Beurteilung: Ein Vertrag, der sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Elemente enthält, kann insgesamt öffentlich-rechtlich sein, falls auch nur einzelne der aufeinander bezogenen Leistungspflichten öffentlich-rechtlicher Natur sind. Dies setzt voraus, dass die öffentlich-rechtlichen Elemente den Schwerpunkt des Vertrags bilden. (332). Eine unterschiedliche Zuordnung einzelner Vertragsbestandteile ist nach der von der Rechtsprechung vertretenen Trennungstheorie allerdings möglich, falls öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Pflichten keinen oder allenfalls einen geringen Bezug zueinander aufweisen. (185).
Formen des Verwaltungsvertrags Das Gesetz unterscheidet verschiedene Formen von Verwaltungsverträgen.
Koordinationsrechtlicher und subordinationsrechtlicher Vertrag Zunächst wird zwischen dem koordinationsrechtlichen und dem subordinationsrechtlichen Vertrag differenziert:
Beim koordinationsrechtlichen Vertrag befinden sich die Vertragspartner in Bezug auf den Vertragsgegenstand auf gleicher Ebene. Ein solcher Vertrag wird hauptsächlich zwischen mehreren Trägern öffentlicher Verwaltung geschlossen. Er bildet Rechtsbeziehungen in einem Bereich, in dem ein Verwaltungsakt aufgrund der Gleichordnung nicht erlassen werden dürfte. Anwendung findet er daher beispielsweise im Verhältnis zwischen Gemeinden.Elke Gurlit: § 30, Rn. 9. In:
Einen subordinationsrechtlichen Vertrag schließt die Verwaltung gemäß § 54 Satz 2 VwVfG mit einer Person ab, gegenüber der sie auch einen Verwaltungsakt erlassen dürfte. Beim subordinationsrechtlichen Vertrag befinden sich die Vertragspartner demnach in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung.Elke Gurlit: § 30, Rn. 6-8. In: In der Regel wird ein solcher Vertrag zwischen einem Verwaltungsträger und einem Privaten abgeschlossen. Auf den subordinationsrechtlichen Vertrag finden einige Sonderregelungen Anwendung, etwa bezüglich seiner Wirksamkeit.
Vergleichs- und Austauschvertrag Im Rahmen des subordinationsrechtlichen Vertrags unterscheidet das Gesetz weiterhin zwischen dem Vergleichsvertrag ( VwVfG) und dem Austauschvertrag ( VwVfG).
Vergleichsvertrag Ein Vergleichsvertrag liegt vor, wenn hierdurch eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird. Objektiv unaufklärbare Zweifel sind hingegen nicht erfasst. In diesen Fällen ist nach der vorgegebenen Beweislast zu entscheiden.
Ein gegenseitiges Nachgeben erfordert, dass die Parteien einen Teil ihrer im Verfahren aufgestellten Behauptungen und Forderungen zurücknehmen oder ändern. Nicht erforderlich ist, dass die Parteien zu gleichen Teilen nachgeben. Sachlich müssen die Parteien in den Positionen nachgeben, über welche die Ungewissheit besteht. Wird der Vertrag während eines Gerichtsprozesses abgeschlossen, stellt er zugleich eine Prozesshandlung dar.
Vom Vergleich ist die tatsächliche Verständigung zu unterscheiden. Hierbei handelt es sich nicht um einen Vergleich im Sinne des § 55 VwVfG, sondern um einen Vertrag nach § 54 Satz 1 VwVfG.
Austauschvertrag Ein Austauschvertrag ist gemäß § 56 Absatz 1 VwVfG dann gegeben, falls sich der Vertragspartner des Verwaltungsträgers zu einer Gegenleistung verpflichtet. Ein Austauschvertrag darf lediglich unter bestimmten Voraussetzungen abgeschlossen werden.
Notwendig ist zunächst, dass die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart wird. Nach vorherrschender Ansicht in der Rechtswissenschaft ist es diesbezüglich ausreichend, wenn der Zweck durch Auslegung bestimmt werden kann. (168).Heinz Bonk, Werner Neumann: § 56, Rn. 52. In:
Weiterhin muss die Gegenleistung der Verwaltung zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen.BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1989, Az. 7 C 6.88, Volltext = BVerwGE 84, 236 - Vorbeugender Immissionsschutz
Ferner muss die Gegenleistung den gesamten Umständen nach angemessen sein. Dies trifft zu, falls sie nicht außer Verhältnis zur Leistung des Verwaltungsträgers steht.