In der EU-Finalitätsdebatte geht es um das anzustrebende Endziel (Finalität) der Europäischen Union (EU). Die beiden Pole, zwischen denen die Entwicklungsvorhaben und Reformanstrengungen in der Geschichte der Europäischen Union stets zu verorten waren, sind einerseits eine politische Union mit bundesstaatlicher Verfassung, wie sie von Winston Churchill bereits mit den Vereinigten Staaten von Europa ins Gespräch gebracht und von der Union der Europäischen Föderalisten aufgegriffen wurde, andererseits ein die Souveränität der Mitgliedsstaaten möglichst wenig beeinträchtigender Staatenbund, ein Europa der Vaterländer, wie es speziell von Charles de Gaulle propagiert wurde.
Bis 2005 war die Tendenz zu fortschreitender europäischer Integration vorherrschend. In diesem Jahr gab es Plebiszite zu einer Verfassung für Europa, die in Frankreich und in den Niederlanden scheiterten. Auch zuvor hatten mehrere Mitgliedsstaaten trotz Erfüllung der EU-Konvergenzkriterien von der Einführung des Euro Abstand genommen. Infolge der Finanzkrise ab 2007, die die Eurokrise zur Folge hatte, und der Flüchtlingskrise in Europa 2015/16 haben desintegrative Spannungen und EU-Skepsis in vielen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union zugenommen. Am deutlichsten zeigte sich im Brexit-Referendum von 2016 die Tendenz zur Wiederbetonung nationaler Souveränitätsansprüche. Davon ist seither auch die EU-Finalitätsdebatte stark beeinflusst.
Erweiterung und Vertiefung der Union als doppelte Herausforderung
Weitere Facetten in den Zielbestimmungen der Europäischen Union haben sich bereits aus der EU-Osterweiterung ergeben, zum einen seitens der beigetretenen neuen Mitgliedsstaaten selbst, die ihre erst nach der Auflösung des Ostblocks wiedererlangte nationalstaatliche Souveränität teilweise stark ins Spiel bringen; zum anderen in Form wachsender EU-Skepsis von Teilen der westeuropäischen Bevölkerung, die zum Beispiel wegen der großräumig erweiterten Arbeitnehmer-Freizügigkeit innerhalb des europäischen Binnenmarkts um den eigenen Arbeitsplatz, das Lohnniveau und ihren Lebensstandard besorgt sind.Als große Errungenschaft bezeichnen Jürgen Rüttgers und Frank Decker die Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU, „weil sie über den politischen Kern hinaus auch den politischen Kern des gemeinschaftlichen Identitätsverständnisses umfasst. Gleichwohl muss man mit dem Problem umgehen, dass Personen sich über kulturelle, sprachliche und wohlfahrtsstaatliche Grenzen hinweg nicht so leicht hin- und her bewegen lassen wie Güter oder Geldströme.“ (Was ist los mit Europa? In: Jürgen Rüttgers / Frank Decker (Hrsg.) 2017, S. 11.)
Die aus der ursprünglichen Wirtschaftsgemeinschaft in der letzten Dekade des 20. Jahrhunderts hervorgegangene Europäische Union war in ihrer Zusammensetzung auch nach der Erweiterung von 1995 um Österreich, Schweden und Finnland auf 15 Mitglieder noch immer ein von den westlichen marktwirtschaftlichen und demokratischen Prinzipien geprägter Staatenverbund, der sich aber im Sinne der europäischen Einigung seit dem Ende des Ost-West-Konflikts auch für die bis dahin planwirtschaftlich organisierten und von kommunistischen Staatsparteien beherrschten mittel- und osteuropäischen Staaten zu öffnen bereit war. Von diesen Beitrittskandidaten waren aber bis 2004 viel einschneidendere Anpassungsleistungen zu erbringen, als das bei früheren Erweiterungen der Fall gewesen war.
Philipp Ther sieht die Umstellungsphase der osteuropäischen Volkswirtschaften wesentlich von neoliberalen Prinzipien und speziell vom Washington Consensus geprägt. An dessen Anfang stehe eine Phase fiskalischer Stabilisierung mittels Spar- und Austeritätspolitik, an die sich Liberalisierung, Privatisierung und Deregulierung anschlössen, getreu dem Modell der unbeschränkten, freien Marktwirtschaft im Sinne Milton Friedmans. „Das westeuropäische Modell eines sozialstaatlich eingehegten Kapitalismus“, so Ther, „war für die postkommunistischen Länder viel zu teuer.“Philipp Ther: Nach dem Neoliberalismus: Die Herausforderung der Flüchtlingsintegration. In: Jürgen Rüttgers / Frank Decker (Hrsg.) 2017, S. 259. Gesine Schwan beklagt, dass im Zuge der Globalisierung soziale Ungleichheit als Wettbewerbsstimulanz aufgefasst und vermittelt worden sei: „Einer der wesentlichen Grundpfeiler der Integration, nämlich auch den sozialen Zusammenhalt unter den Staaten und Gesellschaften Europas zu fördern, geriet im Europadiskurs klar ins Hintertreffen.“Gesine Schwan: Ohne Solidarität hat Europa keine Zukunft. In: Bodo Hombach / Edmund Stoiber (Hrsg.) 2017, S. 94 f.
Die Osterweiterung kam demnach unter anderen Voraussetzungen zustande als die früheren Beitritte. Als Beitrittsvoraussetzung, mit der die Gemeinschaftstauglichkeit neuer EU-Mitglieder und eine relative Homogenität der Staatengemeinschaft gewährleistet werden sollten, fungierten – wie schon bei der Erweiterung 1995 – die Kopenhagener Kriterien von 1993. Diese kamen aber bei der Osterweiterung nicht durchweg mit letzter Konsequenz zum Tragen. Edmund Stoiber nennt dafür politische Gründe, vor allem auf Seiten der deutschen Bundesregierung: „Im normalen Verfahren, unter Anwendung der Kopenhagener Kriterien, hätte das noch etwas gedauert. Aber man hat das beiseite gelegt und ist über Unebenheiten hinweggegangen.“Vom Traum zum Feindbild? Europa referendumsfest machen! Herausgebergespräch zwischen Bodo Hombach und Edmund Stoiber moderiert von Christoph Schwennicke. In: Bodo Hombach / Edmund Stoiber (Hrsg.) 2017, S. 207. Von der ursprünglichen Leitlinie der Mitgliedsstaaten, die „Vertiefung vor Erweiterung“ vorgesehen habe, so Jürgen Rüttgers, sei man unter dem Druck der weltpolitischen Ereignisse von 1989/90 stattdessen zur „Erweiterung vor Vertiefung“ gelangt.Jürgen Rüttgers: Geschichte und Zukunft des Vereinten Europas. In: Jürgen Rüttgers / Frank Decker (Hrsg.) 2017, S. 28. Mit dem 2005 gescheiterten Verfassungsvertrag erlitt das Vertiefungsziel darüber hinaus einen deutlichen Rückschlag.
Mit der Vergrößerung der Zahl der Mitglieder (zuerst bereits durch Beitritt der EFTA-Staaten 1972/73, dann verstärkt durch die Osterweiterung) bei gleichzeitigem Einstimmigkeitsprinzip bzw. hohem Zustimmungsquorum zu EU-Beschlüssen wurde die transgouvermentale Kooperation (z. B. Deutschland-Frankreich, Polen-Ungarn) zu einer möglichen und attraktiven Alternative zur Durchsetzung von Interessen. Zugleich konnte die Finalitätsdiskussion je nach integrationspolitischen Bedürfnissen immer wieder aufgeschoben oder neu initiiert werden. Zunehmend als Problem erwies sich auch die faktische Vertiefung der Integration durch Erlass immer neuer rechtlicher Bestimmungen ohne abschließende Klarheit über die europäische Finalität.Marcel Kau: Rechtsharmonisierung: Untersuchung zur europäischen Finalität dargestellt am Beispiel des Grenzkontroll-, Ausländer- und Asylrechts. Tübingen 2016, S. 678.
Die Politik scheue die Finalitätsdiskussion, heißt es bei Dieter Grimm: „Wie soll das Verhältnis von Einheit und Vielfalt aussehen, wie dasjenige von Exklusion und Inklusion, wie das von Markt und Sozialstaatlichkeit? Je nach Antwort auf diese Fragen wird sich die Problemlösung unterscheiden.“ Auf Forderungen nach prinzipieller Klarheit reagiere man in der Politik mit Vertröstungen dergestalt, dass die Fragen erörtert würden, wenn sie zur Entscheidung anstünden. „Der Verweis auf die Zukunft hindert die Politik allerdings nicht daran, unter Ausblendung der Zielfrage heute Entscheidungen zu treffen, die morgen Folgezwänge entfalten und die Antwort auf die Zielfrage präjudizieren. Treten die Folgezwänge zutage, ist es für eine Diskussion der Zielfrage gewöhnlich zu spät.“Dieter Grimm: Europa: Ja – aber welches? In: Jürgen Rüttgers / Frank Decker (Hrsg.) 2017, S. 47.
Modelle zur Differenzierung von Integrationsfortschritten
Die unterschiedliche Bereitschaft der einzelnen Mitgliedsstaaten, zusätzliche supranationale Integrationsschritte auf EU-Ebene mitzugehen, hat Anlass zu Initiativen und Vorstößen gegeben, mit denen es einem Teil der Unionsmitglieder („Kerneuropa“) ermöglicht wurde bzw. wird, über den für alle Mitgliedsstaaten verbindlichen Besitzstand der EU hinaus mit Formen der verstärkten Zusammenarbeit und der vertieften Integration voranzugehen. Anwendungsbeispiele dafür sind unter anderen der Schengen-Raum und die Eurozone.
Für Elmar Brok ist dabei klar: „Nur indem wir unsere nationalen Souveränitäten verbinden, haben wir Europäer in der heutigen Welt überhaupt die Chance, Souveränität zurückzugewinnen und zu erhalten. Nur gemeinsam können die Länder Europas in unserer globalisierten Welt bestehen; die EU bietet hierfür das beste Zukunftsmodell. Nationale Interessen und EU-Interessen schließen sich dabei nicht etwa aus, sondern sie ergänzen sich. Dies gilt erst recht im weltweiten Maßstab und unter den Gesichtspunkten einer langfristigen Perspektive für unseren Kontinent.“ Heute werde ein Europa gebraucht, das den Menschen vermittle, dass Herausforderungen der Gegenwart wie innere und äußere Sicherheit, Terror, Globalisierung und Klimawandel nur gemeinsam beantwortet werden könnten. „Es ist jetzt an der Zeit, die EU zu einer res publica im Sinne der eigentlichen Bedeutung dieses Begriffes zu machen – zu einer öffentlichen Sache, und zwar unter starker Einbindung der europäischen Bevölkerung.“Elmar Brok: Ein Europa der Vaterländer? In: Bodo Hombach / Edmund Stoiber (Hrsg.) 2017, S. 149 f. und 153.
Polarisierende Wirkung von Finanz- und Eurokrise
Die unterschiedlichen Auswirkungen der Finanzkrise ab 2007 und der nachfolgenden Eurokrise in den Ländern der Europäischen Union sowie teils konträre Vorstellungen zur Krisenbewältigung sind zu Belastungsproben des Verhältnisses der EU-Mitgliedsstaaten untereinander geworden. Selbst unter dem Euro-Rettungsschirm haben die südeuropäischen Länder Griechenland, Portugal, Spanien und Italien nach 2009 noch weitere Rückgänge der Beschäftigungsquoten verzeichnet, weil sie – vor allem im Gegensatz zu Deutschland – vergleichsweise kleine Exportsektoren haben. Das auf Deutschland zugeschnittene Euro-Regime, so Fritz W. Scharpf, passe dort nicht. „Die ökonomische Wirkung der im derzeitigen Euroregime durchgesetzten Kombination von fiskalischer Austerität und Lohndämpfung ist also hochgradig asymmetrisch. Sie spaltet die Eurozone in eine Gruppe exportstarker und vom real unterbewerteten Wechselkurs begünstigter »Nordländer« und eine Gruppe von »Südländern«, deren von der Binnennachfrage abhängige Wirtschaft nicht expandieren kann und von jeder künftigen Rezession noch tiefer in die Krise getrieben wird.“Fritz W. Scharpf: Der europäische Währungsverbund: Von der erzwungenen Konvergenz zur differenzierten Integration. In: Jürgen Rüttgers / Frank Decker (Hrsg.) 2017, S. 202.
Stattdessen schlägt Scharpf vor, Mitgliedsstaaten auf freiwilliger Basis den Austritt aus der Eurozone bei gleichzeitiger Beibehaltung der EU-Mitgliedschaft möglich zu machen und ihre danach einzuführenden eigenen Währungen nach dem Vorbild des 1999 geschaffenen Wechselkursmechanismus II ins Verhältnis zum Euro zu setzen. Solche Länder gehörten dann zwar nicht mehr der Währungsunion, wohl aber einem europäischen Währungsverbund an. Ein derartiger Währungsverbund mindere den europäischen Einfluss auf internationaler Ebene nicht.Fritz W. Scharpf: Der europäische Währungsverbund: Von der erzwungenen Konvergenz zur differenzierten Integration. In: Jürgen Rüttgers / Frank Decker (Hrsg.) 2017, S. 197–211.
Im Spannungsfeld von Flüchtlingskrise und Brexit-Referendum
Weitere schwerwiegende Spannungen innerhalb der Europäischen Union ergaben sich seit 2015 aus einem anschwellenden Zustrom von Flüchtlingen unterschiedlicher Herkünfte und Motive, die über die südlichen und südöstlichen EU-Außengrenzen einwanderten und um humanitären Schutz nachsuchten. Denn dabei zeigten die EU-Mitgliedsstaaten sehr unterschiedliche Bereitschaft, sich an der Aufnahme von Flüchtlingen im Sinne einer Gemeinschaftsaufgabe zu beteiligen.