mini|Plakat zum Volksbegehren in Hamburg 2011 Das Volksbegehren ist ein Instrument der direkten Demokratie in Deutschland. Es ermöglicht Bürgern die Einbringung eines politischen Gegenstandes oder eines Gesetzesentwurfes in ein Parlament. Um ein Volksbegehren zum Erfolg – sprich zu einer Behandlung in einem Landesparlament – zu führen, müssen die Initiatoren in einer bestimmten Frist eine festgelegte Zahl an Unterschriften Wahlberechtigter vorlegen. Das Parlament bleibt zwar in seiner Entscheidung über Annahme oder Ablehnung frei, allerdings besteht für die Bürger nach einer verworfenen Vorlage die Möglichkeit einen Volksentscheid zu verlangen. In Deutschland ist das Volksbegehren damit immer der notwendige letzte Schritt zur Herbeiführung eines von der Bevölkerung initiierten Volksentscheids.

Eine besondere Form von Volksbegehren ist das fakultative Referendum (oder seltener auch: Korrekturbegehren). Dieses richtet sich immer gegen einen kürzlich erfolgten Beschluss des Parlaments mit dem Ziel eine Aufhebung oder Abänderung zu erwirken. Für ein fakultatives Referendum gelten üblicherweise niedrigere Hürden und verkürzte Fristen. Allerdings besteht in Deutschland derzeit nur im Bundesland Hamburg die Möglichkeit zu einem solchen Korrekturbegehren auf Landesebene.

Auf der kommunalen Ebene entspricht dem Volksbegehren das Bürgerbegehren, dem fakultativen Referendum entspricht das kassierende Bürgerbegehren (auch „Korrekturbegehren“ genannt). Ein obligatorisches Referendum wird unter bestimmten Bedingungen (zumeist bei Verfassungsänderungen) automatisch ausgelöst.

In der Schweiz ist die Volksinitiative das zum deutschen Volksbegehren vergleichbare Verfahren. Fakultative Referenden finden sich in der Schweiz unter dem gleichen Namen wie in Deutschland, sind allerdings wesentlich verbreiteter und fester Bestandteil der direkten Demokratie in allen Schweizer Gebietskörperschaften.

In der Weimarer Republik, als erstmals Instrumente der direkten Demokratie in Deutschland eingeführt wurden, waren auf Ebene der Länder auch andere Bezeichnungen gebräuchlich, wie beispielsweise Volksverlangen im Freistaat Lippe oder Antrag auf einen Volksentscheid in der Freien und Hansestadt Lübeck.

Geschichte Nach der Weimarer Reichsverfassung war ein Volksentscheid herbeizuführen, wenn ein Zehntel der Stimmberechtigten nach Vorlegung eines Gesetzentwurfs in einem Volksbegehren dafür votierte. Für die Annahme des Gesetzentwurfs war bei dem folgenden Volksentscheid die Beteiligung von 50 Prozent aller Stimmberechtigten erforderlich. Alle drei Volksbegehren auf Reichsebene, die „Fürstenenteignung zum Wohl der Allgemeinheit“, das „Volksbegehren gegen den Panzerkreuzerbau“ und der „Volksentscheid gegen den Young-Plan“ scheiterten. Bereits vor den Weimarer Verfassungsberatungen waren direktdemokratische Verfahren in die Länderverfassungen von Baden, Württemberg und Bayern aufgenommen worden. Die Möglichkeit der Abberufung der Landtage durch Volksbegehren war in den meisten Länderverfassungen der Weimarer Republik verankert. Im Freistaat Preußen scheiterte dabei der Stahlhelm 1931 mit einem Volksbegehren zur Auflösung des Landtags.

In der Praxis der Bundesrepublik Deutschland sind direktdemokratische Verfahren auf der Bundesebene schwach ausgeprägt. Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes betont zwar die Volkssouveränität, sieht aber Volksbegehren nur für den speziellen Fall einer Gebietsneugliederung vor.

Bei der Gründung der deutschen Bundesländer nach 1945 wurden dagegen acht Landesverfassungen per Referendum angenommen. Alle bis 1950 verabschiedeten Landesverfassungen enthielten direktdemokratische Verfahren, in acht davon war die Volksgesetzgebung verankert. Die später beschlossenen Verfassungen verzichteten darauf. Die Hürden für die Volksgesetzgebung wurden aber so hoch gezogen, dass es erst im Jahr 1968 in Bayern zu einem ersten durch Volksbegehren initiierten Volksentscheid kam. Außerhalb Bayerns gab es bis 1997 kein einziges erfolgreiches Volksbegehren. In den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik spielten nur die obligatorischen Verfassungsreferenden in Bayern und Hessen eine Rolle. Ab 1989/90 setzte aber eine neue Dynamik in der Entwicklung der direkten Demokratie auf Landesebene ein. Bis 1996 wurde die Volksgesetzgebung in alle Landesverfassungen aufgenommen. In Bayern hatten das Volksbegehren zur Einführung eines kommunalen Bürgerentscheids im Jahr 1995 und das Volksbegehren von 1997 zur Abschaffung des Bayerischen Senats Erfolg. Die gesetzlichen Regelungen in den einzelnen Ländern variieren jedoch stark, von entscheidender Bedeutung sind die geforderten Quoren sowie Fristen und Themenausschlüsse. In Bayern sowie in jüngerer Zeit in Berlin und Hamburg finden Volksentscheide deshalb in nennenswerter Zahl statt, während die Hürden dafür in anderen Ländern als schwierig zu überwinden gelten.

Voraussetzungen Die direkte Demokratie in den Bundesländern ist in Deutschland meist als dreistufiges Verfahren konzipiert. Das Volksbegehren ist hierbei die zweite Stufe des Verfahrens. Ihm geht als erste Stufe entweder ein Antrag auf ein Volksbegehren oder eine Volksinitiative (in Sachsen: Volksantrag genannt) voraus. In einigen Bundesländern, z. B. in Mecklenburg-Vorpommern, ist die Volksinitiative dagegen keine zwingende Voraussetzung für ein Volksbegehren.

Wird ein erfolgreiches Volksbegehren nicht vom Parlament angenommen, kann ein Volksentscheid als abschließende dritte Stufe folgen. Die Gesamtheit der drei Verfahrensschritte wird in Deutschland als Volksabstimmung bezeichnet. Für den Erfolg eines Volksbegehrens ist die Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften in einer festgelegten Frist erforderlich. Bei dem nur in Hamburg zulässigen fakultativen Volksbegehren sind das Unterschriftenquorum und die Frist abgesenkt bzw. verkürzt. Die genauen Verfahrensregeln, z. B. die Zahl der zu sammelnden Unterschriften, sind dabei allerdings in jeder Gebietskörperschaft anders geregelt. Neben einer verfassungsrechtlichen Verankerung werden Volksbegehren zumeist durch weitere einfachgesetzliche Vorschriften (ein „Volksentscheidsgesetz“ o. Ä.) und teilweise auch durch zugehörige Durchführungsverordnungen geregelt (siehe Überblick). Ist es den Initiatoren eines Volksbegehrens gelungen, die notwendige Anzahl Unterschriften in der vorgegebenen Frist zu sammeln, wird das Begehren zunächst auf formale Zulässigkeit geprüft und dann dem Parlament zur Beratung vorgelegt. Dieses hat nun die Möglichkeit, in einer bestimmten Frist über die Annahme oder Ablehnung des Volksbegehrens zu entscheiden. Lehnt die Vertretung das Volksbegehren mehrheitlich ab, kommt es zum Volksentscheid. Außer in Hessen und dem Saarland ist es in allen Bundesländern möglich, per Volksbegehren eine Änderung der Landesverfassung anzustreben. In Berlin und Bremen gelten für diese Volksbegehren erhöhte Unterschriftenquoren. In einigen Bundesländern können auch Neuwahlen des Parlaments per Volksbegehren angestrebt werden.

Politische Bedeutung von Volksbegehren Volksbegehren auf Bundesebene Auf Bundesebene ist in Deutschland ein Volksbegehren nur für den speziellen Fall einer Gebietsneugliederung nach Abs. 4 bis 6 GG möglich. Dabei können 10 % der Wahlberechtigten in einem „zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat“, die Gründung eines eigenen Bundeslandes fordern. Ein solcher Fall ist allerdings in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie eingetreten.

Dem Volksbegehren geht ein Antrag voraus, der von mindestens 1 %, aber von nicht mehr als 7.000, der Wahlberechtigten im betroffenen Gebiet unterzeichnet sein muss. Ist das Volksbegehren erfolgreich, muss die Bundesregierung innerhalb einer Frist von zwei Jahren entweder dem Neugliederungswunsch entsprechen oder eine Volksbefragung im betroffenen Gebiet durchführen. Stimmt auch in der Volksbefragung die Mehrheit dem Wunsch nach Neugliederung zu, so muss die Bundesregierung innerhalb einer weiteren Frist von zwei Jahren dem Begehren nachkommen.

Zwar ist dieses spezielle Volksbegehren auf Bundesebene ebenfalls Teil eines dreistufigen Verfahrens, da sein Gegenstand aber auf eine Neugliederung des Bundesgebietes beschränkt ist, kann es mit den in den Ländern bestehenden Verfahren nicht verglichen werden. Denn der eigentlich übliche Kernzweck eines Volksbegehrens – die Einbringung von Gesetzesvorschlägen – wird im Abs. 1 GG bislang ausgeschlossen. Dort werden die mit Initiativrecht ausgestatteten Organe abschließend aufgezählt, wenn es heißt: Gesetzesvorlagen werden beim Bundestage durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht.

Volksbegehren auf Landesebene

Die Bedeutung von Volksbegehren fällt aufgrund der stark variierenden Regelungen je nach Bundesland unterschiedlich aus. Im Saarland kam es aufgrund restriktiver Regelungen noch nie zu einem erfolgreichen Volksbegehren. In Hessen war ein Volksbegehren 1966 zwar nicht erfolgreich, führte aber vier Jahre später doch politisch zum Erfolg; Allerdings wurden mehrere Abstimmungen über Verfassungsänderungen im Bundesland erforderlich, bei denen die Wähler bisher nur einmal, und zwar bei der Landtagswahl und Volksabstimmung in Hessen 1995, die Zustimmung versagten. In Bundesländern mit im Vergleich deutlich weniger restriktiven Regelungen wie Bayern (20 Volksbegehren bis Ende 2018), Hamburg (16), Brandenburg (14) und Berlin (10) sind Volksbegehren ein erprobtes und bekanntes Mittel der Landespolitik, das sowohl von Parteien als auch zivilgesellschaftlichen Akteuren zur Artikulierung ihrer politischen Anliegen genutzt wird.Quelle: Volksbegehrensbericht 2019, Mehr Demokratie e. V.: https://www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/Volksbegehrensbericht_2019.pdf

Zulässigkeit und Verfahren Neben einem Unterschriftenquorum und einer Frist unterliegen Volksbegehren einer ganzen Reihe von weiteren Regelungen.

Themenausschluss Grundsätzlich muss der Gegenstand eines Volksbegehrens in die Zuständigkeit des entsprechenden Bundeslandes fallen. So kann bspw. ein Volksbegehren in Bayern nicht auf die Änderung eines vom Bundestag beschlossenen Gesetzes abzielen. Zudem darf ein Volksbegehren nicht der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland oder der verfassungsmäßigen Ordnung des jeweiligen Bundeslandes widersprechen. Ein Volksbegehren bspw. zur Einführung der Todesstrafe oder zur Abschaffung des Landesverfassungsgerichtes ist somit in jedem Fall unzulässig. Neben diesen allgemeinen, sich aus der demokratischen Grundordnung ergebenden Einschränkungen, sind je nach Bundesland noch weitere Themen von einem Volksbegehren ausgeschlossen. Diese umfassen zumeist den Haushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge sowie öffentliche Abgaben.

Eintragungsmöglichkeit