Makroprudenzielle Regulierung ist ein Ansatz der Finanzmarktregulierung, durch welchen Risiken des Finanzsystems als Ganzes (das sogenannte Systemrisiko) gemindert werden sollen. Nach der Weltfinanzkrise 2007–2008 entstand ein wachsender Konsens in Finanzpolitik und Wissenschaft über die Notwendigkeit, den regulatorischen Rahmen der Finanzmärkte gemäß einer makroprudenziellen Perspektive neu auszurichten.
Geschichte Der Begriff „makroprudenziell“ wurde erstmals in den späten 1970er Jahren in unveröffentlichten Dokumenten des Cooke-Komitees (Vorläufer des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht) und der Bank of England verwendet. Erst in den frühen 2000ern wurde der makroprudenzielle Ansatz nach zwei Jahrzehnten wiederkehrender Finanzkrisen in Industrie- und vor allem Schwellenländern zunehmend befürwortet, insbesondere von Repräsentanten der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich. Breitere Zustimmung erhielt der Ansatz nach der Weltfinanzkrise von 2008.
Zielsetzung Das Hauptziel der makroprudenziellen Regulierung ist die Verminderung des Risikos und der makroökonomischen Kosten finanzieller Instabilität. Dies wird als notwendige Ergänzung betrachtet, um die Lücke zwischen makroökonomisch agierender Wirtschaftspolitik und der traditionellen mikroprudenziellen Regulierung der Finanzinstitute zu schließen.Bank of England (Hrsg.): The role of macroprudential policy. Bank of England Discussion Paper, November 2009.
Makro- und mikroprudenzielle Regulierung +Makro- und mikroprudenzielle Ansätze im VergleichMakroprudenziellMikroprudenziellNahzielsystemweite finanzielle Notlagen begrenzenNotlagen einzelner Institutionen begrenzenFernzielBIP-Kosten vermeidenSchutz von Verbrauchern/Investoren/AnlegernCharakterisierung des RisikosRisiko als abhängig von kollektivem Verhalten („endogen“)abhängig vom unabhängigen Verhalten individueller Agenten („exogen“)Korrelationen und gemeinsame Risikopositionen zwischen InstitutionenwichtigirrelevantJustierung der prudenziellen Maßnahmenanhand des systemischen Risikos; top-downanhand des Risikos individueller Institutionen; bottom-upQuelle: Borio (2003)
Theoretische Grundlage Wirtschaftstheoretisch wird argumentiert, dass eine Reform der prudenziellen Regulierung drei verschiedene Paradigmen einbeziehen sollte: das Agency-Paradigma, das Externalitäts-Paradigma und das Paradigma der Stimmungsschwankungen. Die Rolle der makroprudenziellen Regulierung wird insbesondere von den letzten beiden hervorgehoben.
Das Agency-Paradigma betont die Relevanz von Prinzipal-Agenten-Problemen. Prinzipalagenten-Risiko entsteht aus der Trennung von Eigentümern und Kontrolle über eine Institution, was Verhaltensweisen der Agenten mit Kontrollfunktion befördern kann, die nicht im Interesse der principals, also der Eigentümer, liegen. Das Hauptargument ist, dass die Regierung in ihrer Funktion als Kreditgeber letzter Instanz und als Urheber der Einlagensicherung den Banken Anreize zum Eingehen von Risiken gibt. Dabei handelt es sich um ein Beispiel des als moralisches Risiko bekannten Prinzipal-Agenten-Problems. Konkret bedeutet es, dass das Zusammenspiel von Einlagensicherungen und ungenügen regulierter Portfolios der Banken Finanzinstitute dazu bringt, übermäßige Risiken einzugehen. Dieses Paradigma nimmt allerdings an, dass Risiken aus individuellem Fehlverhalten entstehen, und steht daher im Widerspruch zu der Hervorhebung des Systems als Ganzes im makroprudenziellen Ansatz.
Der Schlüsselbegriff des Externalitäts-Paradigma sind pekuniäre externe Effekte. Dabei handelt es sich um Externalitäten, die entstehen, wenn Handlungen eines wirtschaftlichen Akteurs sich durch Preiseffekte auf den Wohlstand eines anderen Akteurs auswirken. Wie Greenwald und Stiglitz argumentieren, können politische Maßnahmen bei Marktverzerrungen (wie z. B. unvollständige Märkte oder imperfekte Information) die Situation jedes Akteurs pareto-effizient verbessern. Eine Reihe von Autoren hat gezeigt, dass pekuniäre externe Effekte entstehen, wenn Akteure eingeschränkter Kreditaufnahme oder anderen finanziellen Unstimmigkeiten unterliegen, und verschiedene Verzerrungen wie überhöhte Kreditaufnahme, übermäßige Risikobereitschaft und übermäßige kurzfristige Schulden auftreten. In diesen Umfeldern können makroprudenzielle Maßnahmen die soziale Effizienz verbessern. Eine Politikstudie des Internationalen Währungsfonds argumentiert, dass Risikoexternalitäten zwischen Finanzinstitutionen und von ihnen zur Realwirtschaft Marktversagen seien, welche makroprudenzielle regulierende Eingriffe rechtfertigen.
Gemäß dem Paradigma der Stimmungsschwankungen haben Animal Spirits, wie von Keynes beschrieben, einen kritischen Einfluss auf das Verhalten der Manager von Finanzinstitutionen, was zu einem übermäßigen Optimismus in guten Zeiten und plötzlicher Risikoeinkürzungen im Abschwung führt. Daraus resultiert, dass Preissignale auf dem Finanzmarkt ineffizient sein können, was die Wahrscheinlichkeit systemischer Probleme erhöht. Damit begründet sich die Aufgabe einer vorausschauenden makroprudenziellen Aufsicht ist es dann, Unsicherheiten zu moderieren und auf die Risiken finanzieller Neuerungen aufmerksam zu machen.
Systemische Risikoindikatoren Um Systemrisiken messen zu können, baut die makroprudenzielle Regulierung auf einer Reihe von Indikatoren auf. Eine wichtige Unterscheidung ist die zwischen Messung des Risikos individueller Institutionen und Messung der Entwicklung systemischer Risiken über die Zeit.
Die Querschnittsdimension des Risikos kann über die Verfolgung der Bilanzen – Gesamtvermögen und dessen Zusammensetzung, Verbindlichkeiten und Kapitalstruktur – sowie den Wert der Wertpapiere einer Institution erfasst werden. Darüber hinaus wurden komplexere Werkzeuge und Modelle entwickelt, die die Vernetzung zwischen Intermediären (z. B. CoVaR)T. Adrian, M. Brunnermeier (2011): CoVaR. NBER Working Papers 17454, National Bureau of Economic Research. und den Beitrag der einzelnen Institutionen zum Systemrisiko (bezeichnet als „Marginal Expected Shortfall“ in Acharya et al., 2011) erfassen sollen.V. Acharya, L. Pederssen, T. Phillipon, M. Richardson (2010): Measuring Systemic Risk. New York University, Mimeo.
Für die zeitliche Dimension des Risikos wird üblicherweise eine breite Spanne von Variablen ausgewertet, beispielsweise das Verhältnis von Krediten zum BIP, Realvermögenspreise, das Verhältnis von Rand- zu Kernverbindlichkeiten im Bankensektor sowie Geldaggregate. Es wurden Frühwarnindikatoren entwickelt, die diese und andere Finanzdaten zusammenfassen (siehe z. B. Borio und Drehmann, 2009).Claudio Borio, Mathias Drehmann: Assessing the Risk of Banking Crises – Revisited. In: BIS Quarterly Review, März 2009. Zudem werden Makrostresstests verwendet, um Schwachstellen in simulierten Negativszenarien zu identifizieren.
Makroprudenzielle Maßnahmen Eine Vielzahl von Instrumenten sind vorgeschlagen worden, es gibt jedoch keine Einigkeit darüber, welchem die Hauptrolle in der Umsetzung makroprudenzieller Politik zukommen soll. A large number of instruments have been proposed;Siehe unter anderem H. Shin: Macroprudential policies beyond Basel III. In: BIS Papers Nr. 60, Dezember 2011; S. Hanson, A. Kashyap, J. Stein: A macroprudential approach to financial regulation. In: Journal of Economic Perspectives, 25: 3-28, 2012; C. Goodhart und E. Perotti: Preventive macroprudential policy. In: VoxEU.org, 29. Februar 2012; sowie die Referenzen in G. Galati, R. Moessner: Macroprudential policy – a literature review. In: BIS Working Papers Nr. 337, Februar 2011. however, there is no agreement about which one should play the primary role in the implementation of macroprudential policy.
Die meisten dieser Instrumente sollen versuchen, die Prozyklik des Finanzsystems abzuschwächen, beispielsweise:
Begrenzung des Beleihungsauslaufs und der Wertberichtigung Begrenzung der Schuldendienstquote
Die folgenden Instrumente dienen dem gleichen Zweck, haben aber speziell zugeschriebene Funktionen:
antizyklische Vorgaben an die Eigenmittelausstattung – um übermäßige Bilanzverkürzung von in Schwierigkeiten geratenen Banken zu vermeiden. Begrenzung des Hebelrisiko – zur Begrenzung des Anwachsens der Aktiva, indem die Aktiva von Banken an ihr Eigenkapital gekoppelt werden. Abgaben auf Randverbindlichkeiten – um Preisverzerrungen abzumildern, die übermäßiges Anwachsen der Aktiva verursachen. Steuerung der Vorgaben für Mindestreserven – als Mittel, um Kapitalströme zu prudenziellen Zwecken zu kontrollieren, insbesondere für Volkswirtschaften von Schwellenländern.
Um die Anhäufung überhöhter kurzfristiger Verschuldung zu verhindern:
Liquiditätsdeckungsquote Strafgebühren für das Liquiditätsrisiko, die kurzfristige Refinanzierungen bestrafen Zuschläge zu den Eigenkapitalanforderungen proportional zum Umfang der Laufzeitinkongruenzen Mindestanforderungen für Schuldenschnitte für Aktiva-gedeckte Sicherheiten
Zusätzlich wurden verschiedene Arten bedingter Kapitalinstrumente vorgeschlagen (z. B. bedingte Pflichtwandelanleihen/„Coco-Anleihen“ und Kapitalversicherungen), um die Rekapitalisierung einer Bank im Krisenfall zu erleichtern. A. Raviv (2004): Bank Stability and Market Discipline: Debt-for-Equity Swap versus Subordinated Notes. Brandeis University. Mimeo. M. Flannery (2002): No pain, no gain? Effecting market discipline via ‘reverse convertible debentures. Kapitel 5 in: Capital Adequacy Beyond Basel: Banking Securities and Insurance. Herausgegeben von Hall S. Scott. Oxford: Oxford University Press. Mimeo.
Umsetzung in Basel III Die Basel-III-Vorschriften folgen einem makroprudenziellen Ansatz der Finanzmarktregulierung. Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht bestätigt die systemische Bedeutung der Finanzinstitute und hat in Basel III entsprechend die Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften verstärkt, eine Leverage-Cap und einen antizyklischen Kapitalpuffer eingeführt. Zudem wurden die größten und global aktivsten Banken verpflichtet, mehr und qualitativ höheres Kapital zu halten, was dem Querschnittsansatz zum Systemrisiko entspricht.
Effektivität der makroprudenziellen Regulierung Saurina argumentiert, dass im Fall Spaniens die im Juli 2000 eingeführten dynamischen Wertberichtigungen hilfreich sind, um mit der Prozyklik im Bankenwesen umzugehen, da Banken so Puffer für schlechte Zeiten aufbauen können.J. Saurina. Dynamic provisioning: The case of Spain. The World Bank, Note Nr. 7, July 2009.
In den USA wurde gezeigt, dass der Beschluss strengerer Vorgaben in einem anderen Land für Beleihungsauslauf und Mindestreserven in lokaler Währung assoziiert sind mit verstärkter Kreditvergabe durch amerikanische Niederlassungen der ausländischen Banken. Des Weiteren verschieben strengere Eigenkapitalvorschriften außerhalb der USA die inländische Kreditvergabe von US-Banken in die USA und andere Länder verschieben, während strengere Eigenkapitalvorschriften in den USA selbst die Kreditvergabe an in den USA Ansässige aus dem Ausland reduziert.
Aiyar et al. zeigen anhand britischer Daten, dass es unregulierten Banken im Vereinigten Königreich gelungen ist, Veränderungen in der Kreditversorgung, die aus veränderlichen Mindestkapitalanforderungen der regulierten Banken resultieren, teilweise auszugleichen. Daraus schließen sie, dass es zu potenziell erheblichen Ausfalleffekten bei der makroprudenziellen Regulierung des Bankenkapitals kommen kann.S. Aiyar, C. Calomiris, T. Wieladek: Does Macro-Pru leak? Evidence from a UK policy experiment. NBER Working Papers 17822, National Bureau of Economic Research, 2011.