Volksabstimmung über die Auflösung des Landtags von Baden-Württemberg 1971

Die Volksabstimmung über die Auflösung des Landtags von Baden-Württemberg fand am 19. September 1971 statt. Ausgelöst wurde die Volksabstimmung durch ein erfolgreiches Volksbegehren der „Liga für eine demokratische Verwaltungsreform“. Den Anlass für das Volksbegehren bildete die geplante Kreisreform in Baden-Württemberg. Im Rahmen einer seit 1968 schrittweise durchgeführten Gebietsreform, auf die sich die schwarz-rote Koalition unter Ministerpräsident Hans Filbinger in Baden-Württemberg geeinigt hatte, sollten schrittweise größere Verwaltungseinheiten geschaffen werden.

Bei der Volksabstimmung sprach sich zwar eine Mehrheit von 54,4 % der gültig Abstimmenden für die begehrte vorzeitige Landtagsauflösung aus, aufgrund der geringen Stimmbeteiligung entsprach dies jedoch nur 8,6 % der Stimmberechtigten. Das für die Volksabstimmung geltende, ohnehin sehr hohe 50%-Zustimmungsquorum, wurde somit weit verfehlt und die Abstimmung als ungültig gewertet.

Hintergrund Wandel der Lebensverhältnisse

In den 1960er Jahren erlebte die Bundesrepublik Deutschland einen starken Strukturwandel. Die verbesserte Mobilität breiter Teile der Gesellschaft sowie die gleichzeitig fortschreitende Urbanisierung führte vielfach zu einer Änderung der Lebens- und Arbeitsweise. Immer mehr Menschen arbeiteten nicht mehr an ihrem Wohnort, was zu geändertem Konsumverhalten und starken wirtschaftlichen Verschiebungen führte. Während manche Gemeinden kräftig wuchsen, erlebten andere einen fortschreitenden Bevölkerungsrückgang.

Diese Veränderungen wirkten sich auch auf das Funktionieren der öffentlichen Verwaltungen aus. Hinzu kam eine stetig zunehmende Aufgabenbreite, die auch im Öffentlichen Dienst den Bedarf an mehr Spezialisierung schuf. Die bestehenden Gemeindeverwaltungen waren angesichts dieser gesellschaftlichen Umbrüche vielerorts weder personell noch strukturell angemessen aufgestellt.

Im Verlauf der 1960er Jahre wurde insbesondere in den bundesdeutschen Flächenländern über die Notwendigkeit einer umfassenden Verwaltungs- und Gemeindereform diskutiert. So sollten unter anderem größere Kreise geschaffen werden, in denen die Wahrnehmung bestimmter öffentlicher Aufgaben für mehr Gemeinden zentral gebündelt werden konnte. Während sich die bestimmenden politischen Parteien CDU/CSU, SPD und FDP über die grundsätzliche Notwendigkeit dieser Reformen weitgehend einig waren, trafen die Pläne in der Bevölkerung auf teils starken Widerstand. Insbesondere in Gebieten, die durch die Reformen Verwaltungseinrichtungen verlören oder wo die neue Kreisstadt erheblich entfernter läge, regte sich Protest.

Gebietsreform in Baden-Württemberg

Auch in Baden-Württemberg gehörte eine Gebietsreform zu den zentralen politischen Vorhaben der schwarz-roten Koalition. Neben CDU und SPD sprach sich auch die oppositionelle FDP für eine Gebietsreform aus, ihre parlamentarische Kritik zielte vielmehr darauf ab, dass die konkreten Pläne nicht weit genug gingen. Einzig die 1968 erstmals in den Landtag eingezogene NPD lehnte das Vorhaben ab.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 82–83.

Der erste Entwurf der Gebietsreform wurde im Oktober 1970 der Öffentlichkeit vorgestellt. Darin war vorgesehen, die 63 bestehenden Kreise auf 35 zu reduzieren. Vor allem in den besonders betroffenen Kreisen formierte sich Widerstand, zumeist in der Form von sogenannten „Aktionskomittees“. Allerdings wurde schnell deutlich, dass die Landesverbände von CDU und SPD großen Druck auf ihre Amts- und Mandatsträgerinnen und -träger im Landtag und in den Kreisen ausübten, die Gebietsreform mitzutragen. Da somit eine Verhinderung der Gebietsreform über den parlamentarischen Weg nicht möglich schien, begann die Suche nach anderen Möglichkeiten der politischen Abwehr.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 78.

Am Aschermittwoch 1971, wenige Tage nach der ersten Lesung des Kreisneugliederungsgesetzes im Landtag, gründete sich in Stuttgart der Liga für eine demokratische Verwaltungsreform e. V. Zum Vorsitzenden wurde das ehemalige CDU-Mitglied Arthur Raither, zugleich Präsident des südbadischen Bauernverbandes. Ein Großteil der Mitglieder der Liga bildeten Gemeinden, von denen nach eigenen Angaben etwa 900 beitraten.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 79.

Der Weg zur Volksabstimmung Beschränkte direktdemokratische Möglichkeiten Das Land Baden-Württemberg kannte bis zu einer Verfassungsreform im Jahr 1974 keine Möglichkeit, Gesetzesinitiativen per Volksbegehren in den Landtag einzubringen. Tatsächlich war ein Volksbegehren auf Landtagsauflösung überhaupt die einzige Möglichkeit, wie das Stimmvolk aktiv direktdemokratisch an den Landtag herantreten konnte.

Hinzu kam, dass seinerzeit eine sehr geringe Hürde für solche Volksbegehren bestand, was die Nutzung des Instruments leicht machte. So reichten in Baden-Württemberg seinerzeit 200.000 Unterstützungsbekundungen von Stimmberechtigten um ein Volksbegehren zustande zu bringen, eine damals auch im Bundesvergleich niedrige Hürde. Im Kontrast dazu bestand für die anschließende Volksabstimmung mit einem 50-%-Zustimmungsquorum jedoch ein außerordentlich hohe Hürde, das höchste Quorum in der ganzen Bundesrepublik Deutschland.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 77–78. So kommen Hans-Georg und Rosemarie Wehling angesichts dieser eigentümlichen Verfassungskonstruktion zu dem Schluss:

Die Entscheidung für das Volksbegehren Die „Liga für eine demokratische Verwaltungsreform“ war nur mangelhaft organisiert. Die zentral handelnden Personen verfügten über nur wenig politische Erfahrung. So gab es keine klare Strategie, wie die Liga ihre politische Zielsetzung konkret erreichen wollte.

Erst nachdem in den Wochen nach der Gründung deutlich geworden war, dass sich im Landtag keine fraktionsübergreifende Gruppe von Abgeordneten gegen die Gebietsreform bilden würde, entschied sich die Liga für das Mittel des Volksbegehrens. Angesichts der schnell voranschreitenden Beratungen im Landtag, musste die Liga ihre ursprüngliche Idee, erst nach der Ausarbeitung eines Gegenvorschlags zur Gemeindereform mit dem Verfahren zu beginnen, bald aufgeben.

Der Liga war es mit der Landtagsauflösung nicht allzu ernst. Sie betrachtete das Volksbegehren vielmehr als Mittel der politischen Einflussnahme. Dass ein erfolgreiches Volksbegehren zwingend zu einer Volksabstimmung führen würde, war Vielen in der Liga vermutlich nicht bewusst.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 81–82.

Antrag auf ein Volksbegehren Die „Liga für eine demokratische Verwaltungsreform“ reichte am 30. April 1970 beim Innenministerium einen Antrag auf ein Volksbegehren auf Auflösung des Landtags ein. Von den eingereichten 597 Unterschriftslisten wurden 84 wegen formaler Mängel nicht anerkannt. Aus den verbleibenden 513 Unterschriftslisten ergaben sich letztlich 10.453 gültige Unterstützungsbekundungen, womit das geforderte Unterschriftsquorum von 10.000 überschritten wurde. Die Initiative hatte jedoch die Durchführung des Volksbegehrens nicht flächendeckend beantragt, sondern wollte lediglich in den von der Gebietsreform betroffenen Gemeinden sammeln. Das waren drei der neun kreisfreien Städte und 55 der 63 Landkreise. Das Innenministerium entsprach dem Antrag und verfügte am 19. Mai 1971 das Volksbegehren in den beantragten Gemeinden.Statistisches Landesamt Baden-Württemberg (Hrsg.): Volksbegehren auf Auflösung des Landtags von Baden-Württemberg, S. 1.

Volksbegehren Das Volksbegehren wurde vom 21. Juni bis 4. Juli 1971 abgehalten, eine Unterstützung war nur durch Amtseintragung möglich. Der Landesabstimmungsausschuss stellte in seiner Sitzung am 3. August 1971 fest, dass sich in der zweiwöchigen Frist 217.067 Stimmberechtigte rechtsgültig eingetragen hatten. Das geforderte Unterschriftenquorum von 200.000 gültigen Unterstützungsbekundungen war damit erfüllt und das Volksbegehren zustande gekommen. Das Ergebnis wurde am 11. August 1971 im Staatsanzeiger veröffentlicht, womit die festgelegte sechswöchige Frist bis zur Volksabstimmung begann. Die Landesregierung setzte die zwingend notwendig gewordene Volksabstimmung auf den 19. September 1971 fest. Eine Befassung mit dem Volksbegehren durch den Landtag war laut Verfassung nicht vorgesehen.

Unterstützungsbekundungen für das Volksbegehren nach RegierungsbezirkenStatistisches Landesamt Baden-Württemberg (Hrsg.): Volksbegehren auf Auflösung des Landtags von Baden-Württemberg vom 21. Juni bis 4. Juli 1971.(Unterschriftenquorum: 200.000 Personen) Bezirk AnzahlRegierungsbezirk Nordwürttemberg67.147Regierungsbezirk Nordbaden94.303Regierungsbezirk Südbaden30.107Regierungsbezirk Südwürttemberg-Hohenzollern25.510217.067 (3,4 %)

Der Abstimmungskampf Im Zusammenhang mit dem Volksbegehren stellte die Liga am 21. Juli 1971 einen Antrag auf finanzielle Unterstützung in Höhe von 2 Millionen D-Mark für den Abstimmungskampf. Dieser wurde ihr jedoch verweigert, obgleich erst im Jahr zuvor das Volksbegehren zur Wiederherstellung des Landes Baden eine solche zugesprochen bekommen hatte. Die Liga entschloss sich juristisch gegen den abschlägigen Bescheid vorzugehen. Anstatt jedoch den Weg zum Verwaltungsgericht zu beschreiten, erhob die Liga Beschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht und dem Staatsgerichtshof von Baden-Württemberg. Beide Gerichte wiesen die Beschwerden als unzulässig ab.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 80.

Die Landesregierung, aber auch CDU, SPD und FDP schwiegen sich weitgehend über das Volksbegehren aus, um angesichts des Zustimmungsquorums für eine möglichst geringe Stimmbeteiligung zu sorgen.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 80–81. Die NPD sprach sich hingegen für das Volksbegehren aus, jedoch lehnte die Liga jede Zusammenarbeit der rechtsextremen Partei ab.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 83.

Volksabstimmung Die Volksabstimmung über die vorzeitige Auflösung des Landtags von Baden-Württemberg wurde am Sonntag, den 19. September 1971 abgehalten, sie war mit keiner Wahl zusammengelegt. Die reguläre vierjährige Legislaturperiode des Landtags endete im April 1972, also lediglich sieben Monate nach der Volksabstimmung.

Es war das erste landesweite Plebiszit in der Geschichte Baden-Württembergs, allerdings hatte es zuvor bereits direktdemokratische Abstimmungen in Teilgebieten (Nord- und Südbaden) beziehungsweise in den drei Vorgängerländern (Baden), Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern gegeben. Es war seinerzeit und ist bis heute (Stand: 2026) das einzige Plebiszit über die vorzeitige Auflösung eines Parlaments, das in der Bundesrepublik Deutschland abgehalten wurde.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 76.

Von den gut 5,9 Millionen Stimmberechtigten beteiligten sich 948.652 (16 %) an der Volksabstimmung. Von den abgegebenen gültigen Stimmen sprach sich eine Mehrheit von 54,4 % der gültig Abstimmenden mit „Ja“ für die vorzeitige Auflösung des Landtags von baden-Württemberg aus. Eine Minderheit von 45,6 % stimmte mit „Nein“. Aufgrund der geringen Stimmbeteiligung machten die „Ja“-Stimmen jedoch nur 8,6 % der Stimmberechtigten aus.In ganz Baden-Württemberg wurde das Quorum nur in der Stadt Nürtingen sowie einigen kleineren Dörfern überschritten.

Das geforderte 50%-Zustimmungsquorum wurde somit weit unterschritten und die Volksabstimmung als ungültig gewertet. Das Überschreiten eines solchen extrem hohen Zustimmungsquorum ist nahezu ausgeschlossen, was auch den Initiatoren bewusst war.Hans-Georg Wehling, Rosemarie Wehling: Parlamentsauflösung durch Volksabstimmung?, S. 76–77.