mini|Ausschusssitzungssaal im Bundesratsgebäude in Berlin, in dem u. a. der Vermittlungsausschuss tagt Der Vermittlungsausschuss (Ausschuss nach Abs. 2 Grundgesetz) ist ein für die Dauer einer Wahlperiode des Bundestages eingesetzter ständiger Ausschuss des Deutschen Bundestages und des Bundesrates. Er zählt nicht zu den fünf Verfassungsorganen, ist aber ein nach dem Grundgesetz mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattetes „Hilfsorgan“, das zwischen Bundestag und Bundesrat einzuordnen ist. Die Details der Organisation und Verfahrensweise regelt die „Gemeinsame Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuss nach Artikel 77 GG“. Der Ausschuss besteht aus jeweils 16 Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates. Die vom Bundestag entsandten Mitglieder werden vom Parlament nach Fraktionsproporz (Stärke der Fraktionen für die Dauer einer Legislaturperiode) gewählt. Die vom Bundesrat entsandten 16 Mitglieder repräsentieren jeweils ein Land und werden von der jeweiligen Landesregierung bestimmt. Die Mitglieder des Vermittlungsausschusses sind gemäß Abs. 2 GG nicht an Weisungen gebunden, was für die Bundesratsmitglieder eine Ausnahme darstellt. Die Abstimmung erfolgt nicht nach Bundesrat und Bundestag getrennt, sondern im Plenum. Begrenzungen der Beratungsdauer gibt es nicht.
Der deutsche Vermittlungsausschuss ist, auch mit Blick auf ähnliche Vermittlungsinstanzen wie zum Beispiel in der Schweiz (EinigungskonferenzReinert, Harri (Hrsg.): Vermittlungsausschuss und Conference Committees. Ein Beitrag zur vergleichenden Lehre der Herrschaftssysteme; Beihefte zum Jahrbuch für Amerikastudien, Heft 15; Heidelberg: Carl Winter Universitätsverlag 1966), einzigartig in der Welt. Auch wenn Conference Committees im bikameralen US-Kongress ähnliche Funktion übernehmen, sind sie nicht wie der Vermittlungsausschuss ein ständiger – durch die Verfassung mit Kompetenzen ausgestatteter – Ausschuss.
Geschichte Im Gegensatz zu den Conference Committees (USA) und der Einigungskonferenz (Schweiz) kann Deutschland erst seit der Gründung der Bundesrepublik 1949 die Harmonisierungsmethode Vermittlungsausschuss im Gesetzgebungsprozess vorweisen. Zuvor existierten bereits in den Kleinstaaten Deutschlands verwandte und vielfältige Formen. Diese bestanden zwar vereinzelt seit dem 15. Jahrhundert bis zur deutschen Reichseinigung 1871. Einen engeren Bezug zum heutigen Vermittlungsausschuss besitzen sie jedoch nicht.Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz; 9. Aufl.; Neuwied, Kriftel: Luchterhand 1999; S. 1178 und hinsichtlich der Vorläufer in den Freien Städten sowie in den Mittel- und Kleinstaaten Deutschlands: Harry Reinert: Vermittlungsausschuss und Conference Committees. Ein Beitrag zur vergleichenden Lehre der Herrschaftssysteme; Beihefte zum Jahrbuch für Amerikastudien, Heft 15; Heidelberg: Carl Winter Universitätsverlag 1966 S. 27–40
Harmonisierungsverfahren im Kaiserreich (1871–1918) Im Deutschen Kaiserreich (1871–1918) waren der Bundesrat und der Reichstag gem. Art. 5 Abs. 1 Reichsverfassung (RV) in der Gesetzgebung aufeinander angewiesen. Dennoch gab es in der Reichsverfassung keine Regelung, die aufgrund dessen eine Harmonisierungsmethode vorsah. Als einen Ausweg ist Art. 9 RV zu betrachten, der den Bundesratsmitgliedern das Recht einräumte, vor dem Parlament zu sprechen. Damit sollte außerhalb der Verfassung eine Kompromissfindung zwischen beiden Kammern angestrebt werden. Dennoch kann der Bundesrat nicht als Vermittler zwischen den Verfassungsorganen Kaiser, Reichstag und Bundesrat bezeichnet werden. Vielmehr nahm der Reichskanzler aufgrund seiner Personalunion als preußischer Ministerpräsident, Bundesratsvorsitzender und Reichskanzler diese Vermittlerfunktion wahr. Er als Bundesratsvorsitzender (bzw. von ihm berufene Mitarbeiter als Bundesratsbevollmächtigte) konnte(n) gem. Art. 16 RV an Ausschusssitzungen und an Debatten im Plenum des Reichstages teilnehmen.
Somit beeinflussten sie einerseits den Gesetzgebungsprozess entscheidend mit und erleichterten als dessen Konsequenz andererseits die Zustimmung des Bundesrates zu einem vom Reichstag verabschiedeten Gesetz. Dieses mittelbare Vermittlungsverfahren änderte sich mit der Zurückdrängung des Bundesrates als zentrales Organ innerhalb des monarchischen Verfassungssystems an den politischen Rand. Ursache hierfür war die sich langsam etablierende Reichsregierung aufgrund einer allmählichen Vergrößerung der Aufgabenwahrnehmung des Staates. Aus diesem Grund wurde der Kontakt zwischen den im Reichstag vertretenen Parteien und der Reichsregierung insbesondere im Gesetzgebungsprozess wichtiger.Harri Reinert (Hrsg.): Vermittlungsausschuss und Conference Committees. Ein Beitrag zur vergleichenden Lehre der Herrschaftssysteme; Beihefte zum Jahrbuch für Amerikastudien, Heft 15; Heidelberg: Carl Winter Universitätsverlag 1966. Franz Bardenhewer (Hrsg.): Die Entstehung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Gesetzgebungsorganen; Reihe Rechtswissenschaft, Bd. 1; Pfaffenweiler: Centaurus-Verlagsgesellschaft m.b.H. 1984. Ekkehart Hasselsweiler (Hrsg.): Der Vermittlungsausschuss; Verfassungsgrundlagen und Staatspraxis; Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 397; Berlin: Duncker+Humblot 1981
Einigungsausschuss in der Weimarer Republik (1919–1933) Ebenso wie die Reichsverfassung von 1871 sah auch die Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919 im Gesetzgebungsverfahren kein Organ oder eine vergleichbare Institution vor, die einen Kompromiss zwischen dem Reichstag und Reichsrat hätte herbeiführen können. Daher entwickelte sich in der Praxis ein Einigungsausschuss. Er setzte sich aus einzelnen Mitgliedern des Reichsrates, als deren Bevollmächtigte, und aus den Parteiführern der im Reichstag vertretenen Parteien zusammen. Das Ziel des Einigungsausschusses war die Verständigung auf einen konsensfähigen Kompromiss. Die Einberufung des Einigungsausschusses geschah in Einzelfällen und kann daher nicht als ständiger Ersatz für die Harmonisierung zwischen Reichstag und Reichsrat bezeichnet werden. Zudem fand diese Verständigung zumeist in den Ausschüssen des Reichstages bzw. außerhalb der Parlamentsarbeit statt, zu denen die Bevollmächtigten des Reichsrates ebenso Zutritt hatten wie zum Plenum des Reichstages.
Da die WRV keine Bevollmächtigten des Reichstages vorsah, behalf man sich mit der Regelung, dass die Bevollmächtigten der Länder auch zu Bevollmächtigten des Reichstages ernannt wurden. Eine Regelung zur Kompromissfindung war also in der Verfassungstheorie der WRV nicht vorgesehen. Der beschriebene Versuch der Konsensfindung hatte sich jedoch im Laufe der Zeit in der Verfassungspraxis als praktikabel erwiesen. Als Grund für das Fehlen eines Konfliktregelungsinstituts in der WRV galt in der damaligen Zeit die Befürchtung, dass die Landesregierungen bei einem zu starken Reichsrat zu einer Art Nebenregierung wachsen könnten. Sie hätten, so die Besorgnis, unter Umständen die Reichspolitik entscheidend blockieren können.
Ein weiterer Grund ist das auf mehrere Organe aufgeteilte Gesetzgebungsverfahren. Die Verfassung der Weimarer Republik übertrug die Zuständigkeit für ein Zustandekommen eines Gesetzes auf vier Organe: Reichstag, Reichsrat, Reichspräsident und Wahlbevölkerung. Diese Organe besaßen im Gesetzgebungsverfahren eine unterschiedliche Gewichtung. Der Reichsrat war im Gegensatz zum Bundesrat von 1871 nicht mehr gleichberechtigt an der Gesetzgebung beteiligt. Auch deshalb wurde es als nicht notwendig erachtet, Harmonisierungsverfahren zwischen Reichstag und Reichsrat in die Weimarer Reichsverfassung aufzunehmen.
Verankerung des Vermittlungsausschusses im Grundgesetz Bereits der Herrenchiemseer-Verfassungskonvent der westdeutschen Ministerpräsidenten befasste sich neben der Ausgestaltung der zweiten gesetzgebenden Kammer auch mit möglichen Harmonisierungsverfahren zwischen den beiden Kammern. Der Verfassungsentwurf enthielt drei Varianten einer zweiten Kammer. Die echte Bundesratsvariante, in der Gesetze nur mit Zustimmung beider Kammern zu Stande kommen sollten, enthielt in Art. 104 Abs. 2 des Entwurfs ein mögliches Vermittlungsverfahren. Bei Differenzen zwischen beiden Kammern über ein Bundesgesetz sollte der Bundespräsident eine Versammlung aus Vertretern beider Häuser einberufen können. Die Versammlung sollte dann über das umstrittene Gesetz beraten. Im Parlamentarischen Rat gab es Kritik an dieser Variante. Insbesondere hinsichtlich der Einberufung der Versammlung durch den Bundespräsidenten.
Zum Beispiel sah Carlo Schmid (SPD) keine Notwendigkeit, den Bundespräsidenten in dieser Form in den Gesetzgebungsprozess einzubinden, weil ein Dissens beider Kammern keine Seltenheit sei. Die Freie Demokratische Partei (FDP) forderte neben dem Einstimmigkeitsprinzip von beiden Kammern für einen Gesetzesbeschluss auch die Einberufung von Ausschüssen, um eine Einigung zwischen beiden Kammern zu ermöglichen. Die echte Bundesratsvariante konnte sich letztlich nicht gegen die abgeschwächte Bundesratslösung, in der nur in bestimmten Fällen die Zustimmung der zweiten Kammer notwendig sein sollte, durchsetzen. Diese Variante des Entwurfs enthielt ursprünglich kein Harmonisierungsverfahren. Anfang Februar 1949 schlug der interfraktionelle Fünferausschuss des Parlamentarischen Rates aber eine Änderung des entsprechenden Artikels des Herrenchiemseer-Verfassungsentwurfes vor. Ohne nähere Begründung wurde der VermittlungsausschussErst die Geschäftsordnung des VA bezeichnet den Ausschuss aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates als Vermittlungsausschuss, vgl. Christian Dästner: Die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses; unter Mitarbeit von Josef Hoffmann; herausgegeben von Kaltefleiter, Werner/Karpen, Ulrich / Zeh, Wolfgang; Beiträge zum Parlamentsrecht, Bd. 6; Berlin: Duncker+Humblot 1995. eingefügt.
Die vom Fünferausschuss verabschiedete Fassung wurde wenig später in der 49. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates angenommen. Danach fügte der Allgemeine RedaktionsausschussDer Allgemeine Redaktionsausschuss war für die Formulierungen der einzelnen Regelungen zuständig, überschritt jedoch häufig seine Kompetenzen wie in diesem Fall; Harri Reinert (Hrsg.): Vermittlungsausschuss und Conference Committees. Ein Beitrag zur vergleichenden Lehre der Herrschaftssysteme; Beihefte zum Jahrbuch für Amerikastudien, Heft 15; Heidelberg: Carl Winter Universitätsverlag 1966 der beschlossenen Fassung noch Bestimmungen hinzu, die zusammen mit der Fassung in der vierten Lesung des Hauptausschusses Anfang Mai 1949 angenommen wurden. Sie erhielten damit erstmals in der deutschen Geschichte Verfassungsrang. Der Parlamentarische Rat etablierte mit dem Vermittlungsausschuss eine Institution als Korrelat zum starken Bundesrat.Franz Bardenhewer (Hrsg.): Die Entstehung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Gesetzgebungsorganen; Reihe Rechtswissenschaft, Bd. 1; Pfaffenweiler: Centaurus-Verlagsgesellschaft m.b.H. 1984. Ekkehart Hasselsweiler (Hrsg.): Der Vermittlungsausschuss; Verfassungsgrundlagen und Staatspraxis; Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 397; Berlin: Duncker+Humblot 1981
Der Vermittlungsausschuss fungiert besonders im Falle von unterschiedlichen Mehrheiten zwischen Bundestag und Bundesrat als schlichtende Instanz im Gesetzgebungsprozess. Er stellt somit ein ausgleichendes Gremium zwischen dem parlamentarischen und dem föderalen Charakter der Bundesrepublik Deutschland dar.
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