Der Begriff Reform des Werkstattsystems bezeichnet in Deutschland eine im Jahr 2023 vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) initiierte Reform, durch die die Bedingungen der Arbeit in Werkstätten für behinderte Menschen grundlegend und nachhaltig verändert und die Bedeutung der Werkstätten im Kontext eines inklusiven Arbeitsmarktes verringert werden sollen. Die vollständige Auflösung von Werkstätten für behinderte Menschen ist nicht Gegenstand des betreffenden Diskurses.
Der Begriff und verwandte Bezeichnungen (z. B. „Werkstattreform“) bezeichneten auch verschiedene Konzepte, die ab 2019 von einer Forschergruppe im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales gesammelt wurden, sowie die Empfehlungen, die die Gruppe aus den ihnen vorliegenden Konzepten abgeleitet und 2023 in einer Studie veröffentlicht hat.
Aktuelle Rahmenbedingungen für die Arbeit in Werkstätten für behinderte Menschen Beschäftigte in einer Werkstatt für behinderte Menschen leisten zwar produktive Arbeit ( Absatz 2 SGB IX), aber nicht als Arbeitnehmer. Beschäftigte im Arbeitsbereich einer Werkstatt für behinderte Menschen stehen zu den Werkstätten in der Regel in einem arbeitnehmerähnlichen Rechtsverhältnis ( Abs. 1 SGB IX).
Die Bedeutung des Begriffs „arbeitnehmerähnliche Person“ konkretisiert Hans-Günther Ritz folgendermaßen: „In der Werkstatt wird ‚richtig‘ gearbeitet, d. h. die Mitarbeiter_innen produzieren Werte wie alle ‚normalen‘ Produzent_innen auch. Arbeit in der WfbM ist Arbeit und keine Beschäftigungstherapie. Obwohl sie für den Markt produziert, hat die Werkstatt die Möglichkeit (und die Verpflichtung), den Druck des allgemeinen Arbeitsmarktes von den einzelnen Mitarbeiter_innen fernzuhalten. Grund dafür ist ihre überwiegende Finanzierung aus Steuermitteln ebenso wie die Tatsache, dass die Mitarbeiter_innen ihren Lebensunterhalt nicht aus dem Arbeitsergebnis bestreiten müssen.“Hans-Günther Ritz: Teilhabe von Menschen mit wesentlichen Behinderungen am Arbeitsmarkt. Expertise für die Friedrich-Ebert-Stiftung (PDF; 0,6 MB). 2015, S. 16. Abgerufen am 21. September 2023.
In einer WfbM sind behinderte Menschen tätig, die gemäß Abs. 1 SGB IX wegen Art oder Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können. Sie brauchen nur ein Mindestmaß wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung zu erbringen ( Abs. 2, SGB IX) und erhalten dafür ein Arbeitsentgelt deutlich unterhalb des Mindestlohns für Arbeitnehmer.
Wegen ihrer vollen Erwerbsminderung gelten „werkstattbedüftige Personen“ als auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt „nicht beschäftigungsfähig“; sie können nicht als „arbeitssuchend“ registriert werden und damit nicht den Arbeitslosen-Status erwerben. Im Prinzip arbeitslos werden zu können, ist jedoch ein Definitionsmerkmal eines nicht (wegen seiner Unkündbarkeit) privilegierten Arbeitnehmers. Solange sozialversicherungspflichtige Personen wegen des Grades ihrer Behinderung keine Beiträge zur Arbeitslosenversicherung bezahlen müssen, gelten sie auch dann nicht als „Arbeitnehmer“, wenn sie gemeinsam mit erwerbsfähigen Personen in einem Unternehmen tätig sind.
Zusammensetzung des Einkommens Beschäftigter in einer WfbM Die Vergütung von WfbM-Beschäftigten setzt sich aus drei Entgeltkomponenten zusammen: einem fixen Grundbetrag und einem individuell bemessenen Steigerungsbetrag ( Abs. 2 SGB IX) sowie ggf. dem Arbeitsförderungsgeld ( SGB IX) (Studie, S. 52).
Im Durchschnitt erhalten die Beschäftigten im Arbeitsbereich ihrer WfbM nach Maßgabe ihrer Selbstauskunft im (ungefähr) 1. Quartal 2022 219 Euro im Monat als Arbeitsentgelt. Von den Beschäftigten im Arbeitsbereich erhalten 42 % Rentenzahlungen, 42 % Grundsicherung bei Erwerbsminderung und 20 % Kindergeld. Der Erhalt von Wohngeld (9 %) und von Geld durch die Familie (6 %) kommt deutlich seltener vor. Knapp 8 % der Befragten aus dem Arbeitsbereich erhalten sowohl Grundsicherung als auch eine Rentenzahlung (Studie, S. 102. f.). Da die Grundsicherung eine nachrangige Leistung ist, wird von ihrer maximal individuell möglichen Höhe das Arbeitsentgelt abgezogen, so dass sich eine Entgelterhöhung in der Regel nicht positiv auf das Einkommen des betreffenden WfbM-Beschäftigten auswirkt.
Möglichkeiten des Übergangs auf den ersten Arbeitsmarkt Die Förderung von Übergängen in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ist laut der Studie des BMAS ein zentraler Baustein in der Inklusion von Menschen mit Behinderungen. (Studie, S. 270)
Laut Abs. 4 der Werkstättenverordnung haben WfbM einen Inklusionsauftrag („Der Übergang von behinderten Menschen auf den allgemeinen Arbeitsmarkt ist [von ihnen] durch geeignete Maßnahmen zu fördern“).
Auf ihrem 64. Treffen am 3. und 4. November 2022 in Erfurt gaben die 17 Beauftragten des Bundes und der Länder für Menschen mit Behinderungen die „Erfurter Erklärung für einen inklusiven Arbeitsmarkt 2030“ ab. Dabei stellten sie u. a. fest, dass „der Auftrag der Werkstätten aus § 219 SGB IX, den Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu fördern, bei einer Übertrittsquote von unter einem Prozent seit Jahrzehnten zu selten gelingt und deshalb als weitestgehend gescheitert angesehen wird“.
Die Bundesagentur für Arbeit weist im Zusammenhang mit Beratungen von Menschen mit Behinderung darauf hin, dass sie gemeinsam mit diesen „die erforderlichen Maßnahmen für [deren] berufliche Rehabilitation“ auswähle. Dabei würden die „Fähigkeiten, Interessen und Neigungen“ mit einbezogen. Regelmäßig wird im Folgenden die „berufliche Leistungsfähigkeit“ des Ratsuchenden durch standardisierte Testverfahren festgestellt (Kategorie „Fähigkeiten“). Für „besonders betroffene[…] behinderte[…] Menschen“ wurde der Eignungstest „DIA-AM“ („Diagnose der Arbeitsmarktfähigkeit besonders betroffener behinderter Menschen“) entwickelt. Ist diese laut Test unzureichend, wird dem Getesteten „Werkstattbedürftigkeit“ attestiert.
Diese Diagnose schließt davon Betroffene von Fördermaßnahmen zum Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt wie der Unterstützten Beschäftigung ( SGB IX) aus. Demnach gehören „Menschen mit Behinderungen, die werkstattbedürftig im Sinne des § 219 SGB IX sind“, nicht zur Zielgruppe derer, die von der BA Maßnahmen zur „Unterstützten Beschäftigung“ bewilligt bekommen sollen. Die letzte Fassung der „Fachlichen Weisung“ der BA stammt vom 28. Dezember 2021. In § 219 SGB IX ist in Absatz 3 zu lesen, dass eine WfbM „den Übergang geeigneter Personen auf den allgemeinen Arbeitsmarkt“ fördere (d. h. fördern solle).
Feststellung eines Reformbedarfs Eine Reform der beruflichen Rehabilitation von Menschen mit Behinderungen war bereits im Jahr 2005 Gegenstand des Koalitionsvertrags der nach der Bundestagswahl 2005 neu gebildeten Großen Koalition: „Die berufliche Integration von Menschen mit Behinderungen werden wir intensivieren. Wir wollen, dass mehr von ihnen die Möglichkeit haben, ausserhalb [sic!] von Werkstätten für behinderte Menschen ihren Lebensunterhalt im allgemeinen Arbeitsmarkt erarbeiten zu können.“
Bereits in den 2010er Jahren war die Weigerung, Beschäftigten in einer WfbM den Arbeitnehmerstatus zuzuerkennen, Gegenstand von Kontroversen.Sabine Wendt: Ungesicherte Beschäftigungsverhältnisse als Folge der Ausweitung der arbeitnehmerähnlichen Beschäftigung behinderter Menschen über den Bereich anerkannter WfbM hinaus. Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht. 30. April 2013.Bundesarbeitsgemeinschaft der Werkstätten für behinderte Menschen (BAGWfbM): Verständnis für Entgelte entwickeln: BAG WfbM im Austausch mit Bundesverband Selbsthilfe Körperbehinderter e. V. 5. Juni 2014.
Am 15. Mai 2015 kritisierte der „Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen“ der UN auf der Grundlage von Art. 27 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen in seinem „ersten Staatenbericht“ über die Verhältnisse in Deutschland, „dass segregierte Werkstätten für behinderte Menschen weder auf den Übergang zum allgemeinen Arbeitsmarkt vorbereiten noch diesen Übergang fördern.“ Daher empfahl der Ausschuss dem Konventions-Vertragsstaat Deutschland „die schrittweise Abschaffung der Werkstätten für behinderte Menschen durch sofort durchsetzbare Ausstiegsstrategien und Zeitpläne sowie durch Anreize für die Beschäftigung bei öffentlichen und privaten Arbeitgebern im allgemeinen Arbeitsmarkt“. Diese Forderung wurde jedoch am 17. Februar 2023 auf einem Treffen der Behindertenbeauftragten der Bundestagsfraktionen mit Vertretern der Behindertenhilfe, Werkstatträten und Praktikern von den Anwesenden einhellig abgelehnt. Niemand wolle Menschen mit Behinderung ihr durch SGB IX garantiertes Wunsch- und Wahlrecht absprechen, „wenn sie in der Werkstatt weiter beschäftigt bleiben möchten.“ Es gehe bei der Werkstattreform nicht um die Schließung aller Werkstätten.
Aus ihrer Analyse, der zufolge die Institution WfbM ihren Auftrag nicht erfüllt habe, Menschen mit Behinderung auf den ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln, leiteten die Behindertenbeauftragten des Bundes und der Länder im November 2022 die Forderung ab, die Vertreter der Werkstätten und von Inklusionsbetrieben sollten „bis spätestens 2025 […] ein Konzept mit konkreten Schritten […] erarbeiten, um die Inklusionsbetriebe zu wichtigen Orten der betrieblichen Ausbildung und Beschäftigung von Menschen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu entwickeln“.
Im Jahr 2019 forderte der Deutsche Bundestag die Bundesregierung auf, „innerhalb von vier Jahren zu prüfen, wie ein transparentes, nachhaltiges und zukunftsfähiges Entgeltsystem [für Beschäftigte in einer WfbM] entwickelt werden kann“. Damit gaben Angehörige der die Große Koalition tragenden Parteien den Anstoß zu einer umfassenden Werkstattreform. Zu diesem Zweck wurde im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales die „Studie zu einem transparenten, nachhaltigen und zukunftsfähigen Entgeltsystem für Menschen mit Behinderungen in Werkstätten für behinderte Menschen und deren Perspektiven auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt“ vom Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG) und dem Institut für angewandte Sozialwissenschaft (infas) in Zusammenarbeit mit Arnold Pracht und Felix Welti erarbeitet und am 14. September 2023 der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Im Zuge des Regierungswechsels im Dezember 2021 hatte die neue Ampelkoalition den Arbeitsauftrag der Studienautoren unverändert gelassen.
Grundlagen einer Werkstattreform Juristischer Rahmen der Reform Die Studie benennt den rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen es in Deutschland die Möglichkeit zu bzw. die Notwendigkeit von Reformen der Institution „Werkstatt für behinderte Menschen“ gibt.
Dabei spricht sie nicht alle Aufgaben an, die Deutschland laut dem Staatenbericht des „UN-Ausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen“ von 2023 aus Art. 27 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen der UN auf dem Weg zu einem inklusiven Arbeitsmarkt erledigen muss, wie die Schaffung von „inklusiven Ausbildungsstrukturen, barrierefreien Arbeitsstätten und hinreichenden, marktkompatiblen Unterstützungs- und Regulierungsmechanismen für Unternehmen.“
Seit der Unterzeichnung des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen der UN durch die Bundesrepublik Deutschland im Jahr 2009 ist das Übereinkommen in Deutschland unmittelbar geltendes Recht. Darüber hinaus ist die Europäische Union als Ganze, deren Mitglied Deutschland ist, im Januar 2021 dem Übereinkommen beigetreten, so dass die Bestimmungen der UN-BRK auch Teil des Rechts der EU sind, das als solches für Deutschland rechtsverbindlich ist (Studie, S. 162 f.). Verboten ist die Diskriminierung von Menschen wegen ihrer Behinderung in Deutschland nicht nur durch deutsches Verfassungsrecht, sondern auch durch die UN-BRK und das Europarecht.