Bodenmarktreform in der Ukraine von 2020

Die Bodenmarktreform in der Ukraine von 2020 basierte auf dem Gesetz Nr. 552-IX, durch dessen Inkrafttreten im Juli 2021 ein Markt für Agrarland in der Ukraine eingeführt wurde. Zuvor hatte ein Moratorium aus dem Jahr 2001 den Handel mit Land verboten.

Gesetzliche Grundlagen Gesetz Nr. 552-IX Die rechtliche Grundlage der Bodenmarktreform von 2020 ist das Gesetz Nr. 552-IX, das die schrittweise Einführung eines Bodenmarktes ab Juli 2021 bestimmt. Es trat am ersten Juli 2021 in Kraft. Im Folgenden sind einige wesentliche Punkte aufgelistet:

Natürliche Personen, die die ukrainische Staatsbürgerschaft haben, dürfen seit Juli 2021 Agrarland kaufen. Im Jahr 2024 sollen auch juristische Personen dieses Recht erhalten. Pächter haben ein Vorkaufsrecht auf das Land, das sie gepachtet haben, falls der betreffende Eigentümer das Land verkaufen will. Staat und Kommunen dürfen das Agrarland, das ihnen gehört, nicht veräußern. Davon ausgenommen sind solche Flächen, die jemandem zur dauerhaften Nutzung überlassen wurden. Die betreffende Person darf das Land zum normativen Preis erwerben. Eine einzelne natürliche Person darf von 2021 bis 2024 maximal 100 Hektar Eigentum an Agrarland haben. Ab 2024 darf eine natürliche wie auch eine juristische Person bis zu 10.000 Hektar Land ihr Eigentum nennen. Banken dürfen mehr als 10.000 Hektar erwerben. Allerdings muss die betreffende Bank spätestens zwei Jahre nach Erwerb das Land in einer Auktion veräußern. Ein gesamtukrainisches Referendum soll darüber entscheiden, ob ab 2024 auch ukrainische juristische Personen, die nicht-ukrainische Inhaber bzw. Endbegünstigte haben, ebenfalls Agrarland kaufen dürfen. Unabhängig von einem Referendum bleiben bestimmte Kategorien juristischer Personen ausgeschlossen. Das betrifft etwa Inhaber bzw. Endbegünstigte, die nicht-ukrainische Staaten sind, solche, die die russische Staatsbürgerschaft haben, und solche, die als Terroristen gelten oder galten. Ausgeschlossen sind ebenfalls juristische Personen, bei denen nicht festgestellt werden kann, wer ihr Inhaber oder Endbegünstigter ist. Ebenso juristische Personen, die in Offshore-Gebieten registriert sind. Der Käufer darf nicht in bar bezahlen.

Weitere Gesetze Neben dem Gesetz Nr. 552-IX wurden weitere Gesetze auf den Weg gebracht, um die Einführung eines Bodenmarktes in der Ukraine zu unterstützen.

Gesetzesentwurf Nr. 2194 wurde am 24. Mai 2021 vom Präsidenten unterzeichnet und regelt die Übertragung von Eigentum an Boden vom Staat auf Kommunen. Gesetzesentwurf Nr. 2195 wurde Ende Mai 2021 vom Parlament in zweiter Lesung verabschiedet und bestimmt die Einführung elektronischer Auktionen für den Handel mit Boden. Gesetzesentwurf Nr. 2280 wurde im Juli 2020 vom Präsidenten unterzeichnet und bestimmt, dass Landeigentümer selbst entscheiden dürfen, in welcher Weise ihr Boden genutzt wird, und die Entscheidung beim staatlichen Katasteramt registrieren lassen müssen.

Vorgeschichte

Rechtliche Entwicklung In der USSR gab es kein Privateigentum an Agrarland, sondern Land gehörte dem Staat. Der Staat verbot den Handel mit Land, dessen Verpachtung und die Verwendung von Land als Sicherheit im Rahmen von Darlehen.

Nach der Unabhängigkeitserklärung im Jahr 1991 wurde das Land der USSR dem neuen ukrainischen Staat übertragen. Ein Bodenreformprozess begann de jure, als am 15. März 1991 die Resolution des Obersten Sowjets der Ukraine Nr. 563-XII mit dem Titel Über Bodenreform veröffentlicht wurde. Sie erklärte das gesamte Land der USSR, Agrarland wie auch sonstiges Land, zum Gegenstand einer Reform. Sie proklamierte die Übertragung von Staatsland in den lebenslangen Besitz von privaten bäuerlichen Betrieben und in den dauerhaften Besitz von kollektiven Agrarunternehmen, die aus Kolchosen und Sowchosen hervorgingen. Es folgte eine Reihe von Präsidialerlassen, Gesetzen und Resolutionen, die einen rechtlichen Rahmen für eine Bodenreform in der Ukraine schufen. Das Gesetz Nr. 2073-XII vom Januar 1992 spezifizierte drei grundlegende Arten von Eigentum an Land, nämlich privates, kollektives und staatliches Eigentum. Auf dieser Grundlage wurden die Ziele der Bodenreform neu bestimmt: Sie diene etwa dazu, in der Ukraine Marktverhältnisse zu etablieren; Land sollte in privates und kollektives Eigentum überführt und von Unternehmen genutzt werden können.

Auch in den 1990er Jahren blieb in der neuen unabhängigen Ukraine ein Teil des Agrarlandes Eigentum des Staates oder der Gemeinden. Der Staat behielt sich für bestimmte Arten von Land das alleinige Eigentumsrecht vor, wie zum Beispiel Land für den Gemeingebrauch, Naturreservate und Monumente.

Andererseits bekamen viele Personen, die in den kollektiven Agrarbetrieben gearbeitet hatten, jeweils meist zwei bis drei Hektar Land von den Betrieben. Dadurch erhielten etwa 6,9 Millionen Personen, die in ländlichen Regionen wohnten, insgesamt rund 27 Millionen Hektar Land, was etwa 45 % des ukrainischen Staatsgebietes entsprach. Ferner erhielten auch einige Stadtbewohner kleinere Landflächen, die viele von ihnen nutzten, um Subsistenzwirtschaft zu betreiben. So konnten sie leichter die wirtschaftliche Krise der 1990er Jahre überstehen. Einige errichteten auf ihren Landflächen Häuser, um dort zu leben und ihre Stadtwohnungen zu vermieten. Die Anteilsscheine für Agrarland waren zunächst handelbar. Meist wurden vermessene Grundstücke den betreffenden Personen erst ab Anfang der 2000er Jahre zugeteilt und die Eigentumsverhältnisse registriert. Die Weltbank förderte diese Prozesse.

Im Jahr 2001 verabschiedete das ukrainische Parlament einen Bodenkodex (Nr. 2768-III), der ein Moratorium umfasste, das den Kauf und Verkauf von privatem Agrarland verbot. Es sollte eigentlich nur provisorisch bis 2005 gelten bzw. bis zur Verabschiedung eines Gesetzes, das den Handel mit Land regeln sollte. Allerdings verlängerten Parlamentsabgeordnete das Moratorium neunmalDas betrifft die Jahre 2004, 2006, 2008, 2010, 2011, 2012, 2015, 2017 und 2018., wobei sie oft darauf verwiesen, dass viele Bürger dagegen waren. Es gab zwei weitere Moratorien. Eines verbot, die Nutzungsart zu ändern. Das andere untersagte den Verkauf von Agrarland, das öffentliches Eigentum war. Schätzungsweise 96 % des Agrarlandes in der Ukraine unterlag Moratorien.

Die rund sieben Millionen privaten Bodeneigentümer konnten ihr Land selbst bewirtschaften, es verpachten oder einer anderen Person ein Recht auf dauerhafte Nutzung geben, um auf der Grundlage ihres Bodeneigentums Einnahmen zu erzielen. Rechtmäßig konnte das Agrarland nur durch Schenkungen und Vererbung den Eigentümer wechseln. Eine Alternative zum Verkauf boten rechtliche Regelungen, wonach Eigentümer bis zu 49 Jahre lang ihr Land an andere Personen zur dauerhaften Nutzung übertragen dürfen, wobei auch der Handel mit Nutzungsberechtigungen erlaubt ist. Während der ukrainische Staat den Großteil seines Eigentums an Agrarland regulär verpachtete, überließ er es teilweise auch unentgeltlich zur dauerhaften Nutzung oder privatisierte es unentgeltlich. Letzteres war möglich, da jeder ukrainische Bürger formal das Recht hatte, Eigentümer von bis zu zwei Hektar Agrarland zu werden, obgleich die verfügbare Landfläche und bürokratische Hürden dem Grenzen setzten.

Pachtverhältnisse und Agrarholdings Es entwickelte sich eine Landwirtschaft, die im Wesentlichen auf Pachtverträgen basierte. So war im Jahr 2016 der Großteil des genutzten Agrarlandes Pachtland.

Im Jahr 2017 gab es in der Ukraine etwa 100 große Agrarunternehmen, sogenannte Agrarholdings, die akkumuliert rund 6,5 Millionen Hektar Land und somit etwa 29 % der von Agrarbetrieben genutzten Fläche bewirtschafteten.

Eine Agrarholding ist ein Unternehmen, das vertikal oder auch horizontal integriert ist und neben einer Muttergesellschaft typischerweise viele, mitunter hunderte, Agrarbetriebe umfasst. Die Investoren sind Ukrainer und Ausländer. Typischerweise hält die Muttergesellschaft eine Mehrheitsbeteiligung an den zugehörigen Agrarbetrieben, die ihrerseits jeweils als eigenständige juristische Personen auftreten, wie zum Beispiel als GmbH oder als Aktiengesellschaft. Eine Agrarholding bewirtschaftet zehntausende oder hunderttausende Hektar Land.

Die im Vergleich zu Westeuropa günstigen Pachtpreise in der Ukraine, Steuervergünstigungen und Investitionszuschüsse trugen zur Entstehung bzw. Entwicklung der Holdings bei. Ebenso investierten privatwirtschaftliche Akteure viel, da ihnen der ukrainische Agrarsektor angesichts der global wachsenden Nachfrage nach Nahrungsmitteln profitversprechend erschien. Agrarholdings expandierten nicht primär dadurch, dass die Grundstücke von kleinbäuerlichen Landeigentümern zusammengelegt wurden, sondern vor allem dadurch, dass die Agrarholdings bestehende Agrarbetriebe ankauften. Letzteres bot den Vorteil, größere Agrarflächen schneller zusammenzulegen, wobei die betreffende Holding die Pachtrechte beim Kauf eines Betriebes meist übernahm. Zudem bestand im Falle einer Übernahme unter Umständen die Chance, durch Größenvorteile die Kosten einer Übernahme zu senken.

Die Weltbank bzw. die Internationale Finanz-Corporation, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung wie auch die Europäische Investitionsbank wurden zu wichtigen Kreditgebern für Holdings.

Weltbank und Internationaler Währungsfonds Die Ukraine ist seit 1992 Mitglied im Internationalen Währungsfonds (IWF). Kiew nahm 1995/96 den ersten IWF-Kredit auf und hatte bis zum Jahr 2020 insgesamt zehn IWF-Kreditprogramme. Oft wandte sich Kiew in ökonomischen Krisenzeiten dem IWF zu, wie etwa am Ende der 1990er Jahre, 2004/2005, 2008 oder 2014/2015. Kiew erfüllte jedoch nicht immer die Bedingungen, an die der IWF seine Kredite knüpfte, und erhielt nur rund 31,5 Mrd. US-Dollar von in Aussicht gestellten 74 Mrd. US-Dollar. So wurde die Ukraine zu einem der größten Schuldner des IWF. In den ukrainischen Parlamentsdebatten von 2010 bis 2019 hatte der IWF meist ein eher negatives Image. Kaum eine relevante politische Kraft verteidigte dessen Botschaften, abgesehen von der staatlichen Exekutive unter der Präsidentschaft von Petro Poroschenko (2014–2019).

Der IWF und die Weltbank versuchten lange, Kiew dazu zu bringen, einen Agrarlandmarkt einzuführen und diesen für Investoren zu öffnen. Bereits in den 1990er Jahren bemängelte der IWF, dass Kiew zu langsam reformiere. Zwar gab es laut ukrainischem Recht Privateigentum an Agrarland, aber der Staat schränkte die Privateigentümer in ihren Möglichkeiten, Agrarland als Ware zu behandeln, stark ein. So durften die neuen Privateigentümer ihr Land in den ersten sechs Jahren nicht verkaufen. Obgleich die Weltbank und der IWF der Ukraine damit gedroht hatten, ihre internationale Unterstützung für Kiew zu beenden, lehnte das ukrainische Parlament 1997 einen entsprechenden Gesetzesentwurf ab.

Trotz des Moratoriums von 2001 begrüßte der IWF zunächst die unter Präsident Leonid Kutschma und dem Ministerpräsidenten Wiktor Janukowytsch im Jahr 2003 erklärte Absicht, den freien Handel mit Land ab 2005 einzuführen.

Angesichts einer Weltwirtschaftskrise verwiesen im Oktober 2008 Präsident Wiktor Juschtschenko und Ministerpräsidentin Julija Tymoschenko auf die ukrainische Zahlungsbilanz und baten den IWF um einen neuen Kredit über 16,5 Mrd. US-Dollar. Sie signalisierten dem IWF, die Einführung eines Bodenmarktes stärker zu fokussieren.

Als Präsident nahm Janukowitsch die Einführung eines Bodenmarktes in sein Reformprogramm auf. Die Registrierung von Eigentumsverhältnissen schritt weiter voran und im Jahr 2011 verabschiedete das Parlament in erster Lesung einen Gesetzesentwurf zur Einführung eines Bodenmarktes; allerdings verlängerte das Parlament im Jahr 2012 das Moratorium bis 2016.