Eingriff (Grundrechte)

Ein Eingriff im Sinne der deutschen Grundrechtsdogmatik ist jede Beeinträchtigung einer grundrechtlich geschützten Freiheit, welche dem Staat als solchem zuzurechnen ist. Die Qualifikation eines Verhaltens als Eingriff impliziert die Rechtfertigungsbedürftigkeit desselben. Im fast lückenlosen System des Grundrechtsschutzes gehören gerechtfertigte Eingriffe zur Notwendigkeit und Normalität rechtsstaatlichen Handelns. Nur ungerechtfertigte Eingriffe führen als Verletzung eines Grundrechtes zur Rechtswidrigkeit. In diesem Sinne bildet das Vorliegen eines Eingriffs eine Stufe der Prüfung von Freiheitsgrundrechtsverletzungen, etwa im Rahmen von Verfassungsbeschwerden.

Die Frage, ob in einem bestimmten Verhalten ein Grundrechtseingriff liegt, ist zweischrittig zu behandeln: Vorausgesetzt ist stets, dass der Schutzbereich eines Grundrechtes überhaupt eröffnet ist, d. h. dass es im konkreten Sachverhalt einschlägig ist. Im ersten Schritt muss dieser Schutzbereich nun verkürzt worden sein – die verfassungsmäßig verbürgte Freiheit muss also eine Einbuße erlitten haben. Das kann etwa der Fall sein, wenn ein privater Verein öffentlich in diffamierender Weise gegen eine Sekte hetzt: Auch Sekten kommt die Glaubensfreiheit des Abs. 1 GG zu, welche unter anderem die Freiheit vor verfälschenden, diskriminierenden oder diffamierenden Darstellungen gewährtBVerfGE 105, 279, 294 (26.06.2002 - 1 BvR 670/91).. Durch die Äußerungen des Vereins würde diese Freiheit beeinträchtigt, der Schutzbereich wäre also verkürzt.

Im zweiten Schritt ist danach zu fragen, wer für diese Verkürzung verantwortlich ist. Da Private an Grundrechte nicht unmittelbar gebunden sind, kann ein Grundrechtseingriff nur durch eine solche Verkürzung des Schutzbereiches erfolgen, die dem Staat zuzurechnen ist. Diese Zurechnungsfrage ist vor dem Hintergrund der zentralen rechtlichen Konsequenz des Eingriffs zu sehen: Nur wenn die Beeinträchtigung in den Verantwortungsbereich des Staates fällt, muss dieser das Verhalten auch rechtfertigen, um rechtmäßig zu handeln. Im obigen Beispiel ist etwa die Beeinträchtigung der Glaubensfreiheit jedenfalls dann nicht dem Staat zurechenbar, wenn der private Verein gänzlich staatsfern handelt (in Eigenregie, aus eigenen Motiven, mit eigenen Mitteln usw.). Wird er hingegen von staatlichen Stellen in seiner Bekämpfung der Sekte finanziell gefördert, anderweitig unterstützt oder gar beauftragt, stellt sich das Problem, ob die Schutzbereichsverkürzung neben dem Verein letztlich auch dem Staat zuzurechnen ist und damit einen Eingriff darstellt, der gerechtfertigt werden muss. Nach welchen Kriterien sich diese Abgrenzung bestimmt, ist in der Rechtswissenschaft Gegenstand einer anhaltenden Kontroverse. Während das Bundesverfassungsgericht lange sehr strenge Anforderungen an die Zurechnung zum Staat gestellt hat (sog. „klassischer Eingriffsbegriff“), lockert es diese seit einiger Zeit in Übereinstimmung mit großen Teilen des Schrifttums zunehmend auf.Etwa BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 Rnr. 68. Man spricht insoweit zusammenfassend vom einem modernen Eingriffsbegriff, welcher allerdings wiederum in seiner Ausgestaltung stark umstritten ist.

Deutschland Terminologie Klassischer Eingriffsbegriff Unter dem klassischen Eingriffsbegriff wird ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, „der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt“.BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 Rdnr. 68 = (299 f.) - Osho. Man spricht insoweit auch von einem engen Eingriffsverständnis. Bloß mittelbar-faktische Einwirkungen werden vom Bundesverfassungsgericht allerdings im Osho-Beschluss unter dem Begriff der „Grundrechtsbeeinträchtigungen“ erfasst und auch auf ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung geprüft.BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 Rdnr. 70.

Moderner (erweiterter) Eingriffsbegriff Unter dem Grundgesetz wird der klassische Eingriffsbegriff heute allgemein als zu eng empfunden. Deshalb ist das Bundesverfassungsgericht dazu übergegangen, für einen Eingriff jedes staatliche Handeln genügen zu lassen, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, erheblich erschwert oder unmöglich macht.BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002, Az. 1 BvR 670/91, Volltext. Rn. 77 ff. Demnach sind grundsätzlich auch eingriffsgleiche Einwirkungen von entsprechendem Gewicht ausreichend. Finden mittelbar-faktische Grundrechtsbeeinträchtigungen gezielt statt, soll es nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes nicht einmal mehr auf das Gewicht der Beeinträchtigung ankommen.

Mittelbare Eingriffe sind solche, bei denen die Beeinträchtigung nicht beim Adressaten, sondern bei einem Dritten eintritt (Beispiel: Genehmigung eines Atomkraftwerkes). Faktischen Eingriffen fehlt die Rechtsförmigkeit (Beispiel: Videoüberwachung). Als Beispiel für mittelbar-faktische Einwirkungen lässt sich die staatliche Warnung vor Produkten eines Herstellers anführen. Solche hoheitliche Warnungen richten sich (gezielt) an potenzielle Käufer, führen im Ergebnis zu geringeren Verkäufen und beeinträchtigen damit mittelbar den Hersteller. Erfolgt eine solche Informationstätigkeit im Übrigen in rechtmäßiger Weise (d. h. bei Vorliegen einer staatlichen Aufgabe, Zuständigkeit und Richtigkeit und Sachlichkeit der Informationen), soll kein Grundrechtseingriff vorliegen.BVerfGE 105, 252 – Glykol. Bezeichnet ein Bundesminister eine religiöse Gemeinschaft als „Sekte“ mit „destruktiven“ und „pseudoreligiösen“ Zielen, soll hingegen ein mittelbar-faktischer Eingriff vorliegen.BVerfGE 105, 279 – Osho Einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf es dennoch nicht. Eine wirklich stringente Dogmatik des Bundesverfassungsgerichts ist insoweit nicht zu erkennen.

Kritik Gegen den Ausdruck „Eingriff“ wird mitunter eingewandt, er impliziere einen räumlichen Schutzbereich, in den „hineingegriffen“ werde. Der Qualität der Grundrechte als subjektive Rechte werde das nicht gerecht. Stattdessen wird der Überbegriff „Einwendungen“ vorgeschlagen, der sich in „Eingriff“, soweit als unverletzlich gewährleistete Schutzgüter (Leben, Wohnung) vorliegen, und „Einschränkung“, soweit es sich um bestimmte Handlungsmöglichkeiten („Freiheiten“) handelt, aufgliedere.

Grundrechtsverzicht Soweit auf ein Grundrecht durch Ausübungsverzicht oder Einwilligung verzichtet wurde, kommt eine Grundrechtsverletzung nicht mehr in Betracht.BVerfGE 85, 386 (398) – Fangschaltungen; BVerfGE 106, 28 (44 f.) – Mithörvorrichtung; Sach: Grundgesetz Kommentar. 8. Auflage. 2018, Vorbemerkungen zu Abschnitt I, Rn. 52–57. Voraussetzungen eines Grundrechtsverzichts sind die grundsätzliche Verzichtbarkeit, die Freiwilligkeit des Verzichts und eine wirksame Verzichtserklärung als Einwilligung. Unter Umständen genügt bereits ein konkludenter Ausübungsverzicht (z. B. Nichtausübung des Wahlrechts).Sach: Grundgesetz Kommentar. 8. Auflage. 2018, Vorbemerkungen zu Abschnitt I, Rn. 52–57. Die Verzichtbarkeit auf ein Grundrecht kann bei bedeutsamen, eigenständigen Gemeinwohlanliegen (z. B. Wahlgeheimnis), nach Art und Schwere der Beeinträchtigung oder wegen der Menschenwürde (Art. 1 I GG) ausgeschlossen sein.Maunz/Dürig/Herdegen. 92. Auflage. 2020, GG Art. 1 Abs. 1 Rn. 78–79; v. Mangoldt/Klein/Starck/Starck. 7. Auflage. 2018, GG Art. 1 Rn. 300–302. Die Koalitionsfreiheit steht dagegen nicht zur Disposition einzelner. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig ( Abs. 3 Satz 2 GG).

Anforderungen an die Qualität des staatlichen Handelns Bei einer Reihe von Grundrechten ist der Gesetzgeber zur Ausgestaltung und näheren gesetzlichen Regelung berechtigt oder sogar verpflichtet (sog. Grundrechte mit Ausgestaltungs- und Regelungsvorbehalt). Eine zulässige Grundrechtsausgestaltung hat damit nicht die Qualität eines Eingriffs.Sebastian Graf von Kielmansegg: Die Grundrechtsprüfung. JuS 2008, S. 23 (25); Rolf Schmid: Grundrechtsdogmatik: Schutzbereichsbegrenzung bei Informationseingriffen der Bundesregierung (PDF) 2002, S. 5 f. Diese Problematik wird insbesondere bei Abs. 1 GG deutlich. Inhalt und Schranken des Eigentums ergeben sich danach nicht unmittelbar aus Art. 14 GG, sondern werden überhaupt erst durch die einfachen Gesetze bestimmt. Ein Eingriff in das Eigentumsgrundrecht liegt deshalb erst vor, wenn das betreffende Gesetz etwa die Wesensgehaltsgarantie aus Abs. 2 GG verletzen oder unverhältnismäßig sein sollte. Dazu gibt es eine umfangreiche Rechtsprechung.Vgl. Rolf Schmidt: Grundrechte. 4. Auflage. 2003, zu Art. 14 GG.

Im Hinblick auf Abs. 1 Satz 2 GG fordert das Bundesverfassungsgericht für einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit eine „objektiv berufsregelnde Tendenz“ des fraglichen Gesetzes. Aus einer geringfügigen Beeinträchtigung der freien Berufsausübung, die als Belastung kaum mehr als Bagatellcharakter zukommt, folgt, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt ist.BVerfG, Beschluss vom 18. Februar 1970 - 1 BvR 226/69 Rdnr. 36 (Verpflichtung des Rechtsanwalts, vor Gericht in Robe aufzutreten).VGH Baden-Württemberg, Vorlagebeschluss vom 5. Dezember 1988 - 9 S 2730/86 Rdnr. 36.

Vereinzelte Stimmen fordern dagegen für die Allgemeine Handlungsfreiheit als Ausgleich zum weiten Schutzbereich eine Beschränkung auf den „klassischen“ Eingriffsbegriff. Nach verbreiteter Ansicht, die das Bundesverfassungsgericht nicht teilt,BVerfG, Urteil vom 17. März 2004, Az. 1 BvR 1266/00, Volltext, Rn. 34. soll dies auch für die Freizügigkeit gelten.

Besondere Relevanz hat der Streit um die erforderliche Eingriffsqualität im Hinblick auf die negative Religionsfreiheit des Abs. 1 und 2 GG erhalten. Das Bundesverfassungsgericht bejaht im Hinblick auf die Schulpflicht einen Eingriff in die negative Religionsfreiheit der Schüler durch eine kopftuchtragende Lehrerin, 302 – Kopftuch. oder ein an der Wand befestigtes Kreuz., 18 – Kruzifix. Andere sehen hier die Eingriffsqualität nicht erreicht, ebenso wenig, wie in die Religionsfreiheit des einzelnen etwa durch ein am Feld aufgestelltes Wegkreuz oder ein Gipfelkreuz eingegriffen werde. Nach dieser Ansicht liegt zwar möglicherweise ein Verstoß gegen die weltanschauliche Neutralität des Staates vor, nicht aber ein Eingriff in die negative Religionsfreiheit – das Bundesverfassungsgericht versubjektiviere die Pflicht zur weltanschaulichen Neutralität zu einem darauf gerichteten Recht.

Rechtfertigung des Eingriffs Ist festgestellt, dass ein Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts vorliegt, so ist damit das entsprechende Grundrecht noch nicht automatisch verletzt, der Eingriff nicht ohne Weiteres verfassungswidrig. Vielmehr können Grundrechtseingriffe durchaus rechtmäßig sein, sofern sie verfassungsmäßig gerechtfertigt sind.

Die Verfassung setzt aber diesen Einschränkungen selbst Schranken (die sogenannten Schranken-Schranken) wie das Verhältnismäßigkeitsprinzip, den Gesetzesvorbehalt, das Übermaßverbot, die Wesensgehaltsgarantie, das Zitiergebot und das Verbot des Einzelfallgesetzes.