Juristische Beurteilung der Maßnahmen gegen die COVID-19-Pandemie in Deutschland

Die juristische Beurteilung der Maßnahmen gegen die COVID-19-Pandemie in Deutschland bezeichnet die Auseinandersetzung um die aufgrund des Infektionsschutzgesetzes infolge der COVID-19-Pandemie erlassenen deutschen Gesetze und Verordnungen in der rechtswissenschaftlichen Literatur, vor den Gerichten der Verwaltungs- und der Verfassungsgerichtsbarkeit und in der Politik, insbesondere mit deren Auswirkungen auf Rechtsstaat, Gewaltenteilung und Grundrechte.

Vielfach wurden Versammlungs- und Veranstaltungsverbote geprüft, die grundrechtlich geschützte Freiheiten zum Schutz anderer Grundrechte einschränken. Auch die Frage nach der Ungleichbehandlung bei den Maßnahmen war Thema gerichtlicher Auseinandersetzung.

Im Juni 2022 hat die gem. Abs. 9 IfSG eingesetzte Sachverständigenkommission ihren Evaluationsbericht vorgelegt,Evaluation der Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik. Bericht des Sachverständigenausschusses nach § 5 Abs. 9 IfSG. Redaktionsschluss: 1. Juni 2022. Erschienen am 30. Juni 2022, S. 103 ff. zu dem die Bundesregierung im Oktober 2022 Stellung genommen hat.BT-Drs. 20/3850 Stellungnahme der Bundesregierung zum Bericht des Sachverständigenausschusses nach § 5 Absatz 9 des Infektionsschutzgesetzes Evaluation der Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik, S. 22.

Verfassungskonformität Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) entschied in mehreren Fällen bereits vor Inkrafttreten des § 28a IfSG im einstweiligen Rechtsschutz gegen die Antragsteller.BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2020 – .BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2020 – .BVerfG, Beschluss vom 28. April 2020 – .

Prinzip der Gewaltenteilung Grundlage des Handelns der Exekutive vor Inkrafttreten des § 28a IfSG Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland bestimmt, dass Eingriffe in Grundrechte nur dann rechtmäßig sind, wenn ein Gesetz ausdrücklich solche Eingriffe für zulässig erklärt. Für die Gesetzgebung wiederum ist im Rahmen des Prinzips der Gewaltenteilung die Legislative zuständig. Gesetze werden in Deutschland, wie in jeder repräsentativen Demokratie, von gewählten Vertretern des Volkes beschlossen. Die Aufgabe der Exekutive ist es, Gesetze auszuführen. Zu beachten ist vor allem die Wesentlichkeitsdoktrin des Bundesverfassungsgerichts. Demnach dürfen „wesentliche“ Entscheidungen nicht vom Gesetzgeber an die Verwaltung delegiert werden.

Einige Juristen gaben im Frühjahr 2020 zu bedenken, dass der als „Selbst-Verzwergung“ bewertete Verzicht des Landtags von Nordrhein-Westfalen, seine Funktion als Gesetzgeber wahrzunehmen, wahrscheinlich nicht rechtens sei. Nur der Gesetzgeber und nicht die staatliche Exekutive habe das Recht, Maßnahmen zu beschließen, durch die Grundrechte von Einwohnern einer Gebietskörperschaft eingeschränkt werden, und zwar nur in Form von Gesetzen. Auch in anderen Ländern beruhten im Frühjahr 2020 Kontaktverbote und andere Restriktionen in Sachen COVID-19-Pandemie auf Rechtsverordnungen und zunächst auch auf Allgemeinverfügungen von Landesregierungen.Dazu und zur gerichtlichen Bewertung

Ebenfalls von einer mangelnden Legitimation der Landes-Exekutive ging der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im April 2020 aus; er zweifelte, ob ein Betriebsverbot durch eine Rechtsverordnung auf der Grundlage des Infektionsschutzgesetzes verfassungsrechtlich dem Vorbehalt des Gesetzes als Parlamentsvorbehalt bzw. der „Wesentlichkeitsdoktrin“ genüge.VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. April 2020 – , Randnummern 37–43. Da es aber nur um eine Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutz ging, konnte der Verwaltungsgerichtshof diese Frage offenlassen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschied in einem Beschluss Ende April 2020 zur 800-Quadratmeter-Begrenzung (siehe unten) in eine ähnliche Richtung: Je länger die Grundrechtseinschränkungen wegen der Pandemie aufrechterhalten blieben, desto mehr spreche dafür, dass es spezielle Regelungen durch ein parlamentarisches Bundesgesetz geben müsse.VGH Bayern: Beschluss vom 27. April 2020 – , Randnummer 45.

Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages kritisierte, dass Teile des Infektionsschutzgesetzes in der im Frühjahr 2020 gültigen Fassung wegen Verstoßes gegen des Grundgesetzes möglicherweise verfassungswidrig seien. Am 18. Juni 2020 debattierte der Bundestag auf Antrag der FDP über die Aufhebung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite. Der von der FDP beauftragte Gutachter Thorsten Kingreen kam in seinem Gutachten zu dem Schluss, wegen des zurückgegangenen Infektionsrisikos gebe es keine sachliche Grundlage mehr für die Feststellung einer solchen Lage und die damit verbundenen rechtlichen Regelungen. Also bestehe eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Aufhebung. FDP und AfD schlossen sich der Forderung nach einer Aufhebung an. CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke wandten sich dagegen und warnten davor, die Corona-Krise als beendet zu betrachten.

Das Niedersächsische OberverwaltungsgerichtOVG Niedersachsen, Beschluss vom 10. November 2020 – , Rn. 15 f. ging im November 2020 in einem Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes nicht davon aus, dass die „Wesentlichkeitsdoktrin“ durch den Erlass von Verordnungen verletzt worden sei. Entscheidend war für das Gericht unter anderem, dass der Verordnungsgeber gerade schneller auf die akute Pandemie-Lage reagieren könne als der Gesetzgeber. Entsprechend entschieden auch das Oberverwaltungsgericht Berlin-BrandenburgOVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. November 2020 – . im November und bereits im April 2020 das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-WestfalenOVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 6. April 2020 ‑ , Rn. 45 ff. zum „Gesetzesvorbehalt“. Auch das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen soll nach einer Entscheidung aus dem November 2020OVG Bremen, Beschluss vom 24. November 2020 – . die entsprechende bremische Verordnung der „Wesentlichkeitstheorie“ genügen. Für das Sächsische Oberverwaltungsgericht (OVG)OVG Sachsen, Beschluss vom 17. November 2020 – . spiele am 17. November 2020 beim Problem „Wesentlichkeitstheorie“ unter anderem das Gesetzgebungsverfahren zum Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite und der im Gesetzesentwurf neu vorgesehene § 28a Infektionsschutzgesetz (IfSG) eine entscheidende Rolle im vorläufigen Rechtsschutz. Auch das Sächsische OVG lehnte es ab, die damalige Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vorläufig außer Kraft zu setzen.

Der Thüringer Verfassungsgerichtshof entschied am 1. März 2021 in einem abstrakten Normenkontrollverfahren, dass bestimmte Corona-Bestimmungen im Landesrecht Thüringens aus dem Sommer 2020 verfassungswidrig und daher nichtig seien.VerfGH Thüringen, Urteil vom 1. März 2021 – Die Thüringer SARS-CoV-2-Maßnahmenfortentwicklungsverordnung in der Fassung vom 4. Juni 2020 sei aus formalen Gründen nichtig, weil sie nicht von einem formell ordnungsgemäß ermächtigten Verordnungsgeber erlassen worden sei und gegen das Zitiergebot für Rechtsverordnungen verstoße. Einzelne Bußgeldregelungen der Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung vom 9. Juni 2020 und der Zweiten Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung mit Stand vom 7. November 2020 verstießen gegen das aus Art. 44 ThürVerf in Verbindung mit Art. 103 Abs. 2 GG folgende besondere Bestimmtheitsgebot und seien deshalb nichtig. Der Verfassungsgerichtshof nahm allerdings an, dass § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG für die damaligen Normen eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage darstelle und damit nicht gegen die Wesentlichkeitstheorie verstoßen worden sei. Mit Entscheidung vom 19. Mai 2021 beschloss der Verfassungsgerichtshof in der Entscheidung über die Thüringer Verordnung über außerordentliche Sondermaßnahmen zur Eindämmung einer sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung, kurz: ThürSARS-CoV-2-Sonder-EindmaßnVO) vom 31. Oktober 2020 eine Divergenzvorlage zum Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 3 GG, da zwischen den Landesverfassungsgerichten Uneinigkeit bestehe, wie lange die Verordnungen als Übergangslösung auf § 28 IfSG gestützt werden können.ThürVerfGH, Beschl. v. 19. Mai 2021, Az. VerfGH 110/20 (online).

Das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt entschied am 26. März 2021 in zwei abstrakten Normenkontrollverfahren. Die Achte SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung, zuletzt geändert am 30. Oktober 2020, sei nach dem ersten Urteil im Wesentlichen verfassungswidrig. Sie sei in großen Teilen nicht von der zum Erlass geltenden Verordnungsermächtigung in § 32 S. 1 i. V. m. § 28 IfSG gedeckt; zum Teil verstießen die Normen auch gegen das Bestimmtheitsgebot.LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. März 2021 – Die einmal nichtige Verordnung wäre auch nicht durch Berufung auf eine neue Verordnungsermächtigung wieder wirksam geworden. Die Neunte SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung, zuletzt geändert am 25. Februar 2021, sei nach dem zweiten Urteil überwiegend von der Verordnungsermächtigung in § 32 S. 1 i. V. m. § 28a IfSG gedeckt.LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. März 2021 – Dort seien die Kontaktbeschränkungen, das Beherbergungsverbot, die Untersagung von Reisebusreisen und die Schließung der Gaststätten verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Lediglich das generelle, an allen Orten geltende Verbot des Alkoholausschanks und Alkoholkonsums in der Öffentlichkeit sei nicht von der speziellen Verordnungsermächtigung gedeckt. Angesichts dessen sei auch kein Rückgriff auf die generelle Verordnungsermächtigung möglich. Ebenfalls am 26. März 2021 entschied das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren, dass die Zehnte SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung zur Gänze verfassungsgemäß sei.LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. März 2021 –

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) entschied in mehreren Fällen im einstweiligen Rechtsschutz gegen die Antragsteller.BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2020 – .BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2020 – .BVerfG, Beschluss vom 28. April 2020 – . Daraus, dass das BVerfG die Anträge ablehnte, schloss das Niedersächsische OberverwaltungsgerichtOVG Niedersachsen, Beschluss vom 30. November 2020 – , BeckRS 2020, 33216, Rn. 15. am 30. November 2020, dass das BVerfG die Maßnahmen jedenfalls nicht für offensichtlich verfassungswidrig gehalten habe.

§ 28a IfSG als Grundlage des Handelns der Exekutive