miniatur|Reichskanzler Max von Baden (Mitte, im hellen Mantel) auf dem Weg in den Reichstag, 3. Oktober 1918
Die Oktoberreformen bestanden aus mehreren Verfassungs- und Gesetzesänderungen, durch die das Deutsche Kaiserreich am Ende des Ersten Weltkriegs in eine parlamentarische Monarchie umgewandelt wurde. Insbesondere machten die Reformen, die am 28. Oktober 1918 in Kraft traten, das Amt des Reichskanzlers auch vom Vertrauen des Reichstags abhängig, statt wie bis dahin allein von dem des Kaisers.
Bereits 1917 erfolgten erste Schritte in Richtung einer Parlamentarisierung der Reichsverfassung von 1871, als Vertreter demokratischer Parteien in die Reichsleitung eintraten. Der Grund für die noch weiter reichende Oktoberreform war die sich abzeichnende Kriegsniederlage Deutschlands. Die Oberste Heeresleitung unter den Generälen Hindenburg und Ludendorff, in deren Händen damals die tatsächliche Macht lag, erhofften sich von einer Demokratisierung des Reichs bessere Friedensbedingungen von Seiten der Kriegsgegner.
Unterstützt wurden die Reformen von den Mehrheitssozialdemokraten, dem katholischen Zentrum, der linksliberalen Fortschrittlichen Volkspartei und den Nationalliberalen. Sie alle stützten auch das letzte noch vom Kaiser Anfang Oktober 1918 ernannte Kabinett Baden. Gegen die Reformen stimmten die Konservativen und die Unabhängigen Sozialdemokraten. Ersteren gingen die Reformen zu weit, letzteren nicht weit genug, zumal die Wahlreform im Reich und in Preußen noch nicht abgeschlossen war.
Die Reformen kamen jedoch zu spät, um noch eine Wirkung zugunsten der Monarchie zu entfalten. Die bald darauf ausbrechende Novemberrevolution ging über sie hinweg: Am 9. November kam es zur Ausrufung der Republik und wenig später zur formellen Abdankung Wilhelms II. Der letzte kaiserliche Reichskanzler, Prinz Max von Baden, übertrug die Regierungsgeschäfte dem Sozialdemokraten Friedrich Ebert. Im Sommer 1919 löste die demokratische und republikanische Weimarer Verfassung endgültig die Bismarcksche Reichsverfassung ab.
Ausgangslage Politisches System des Kaiserreichs mini|Sitzungssaal des Reichstages in der Leipziger Straße, 1889
Das 1867/1871 gegründete Kaiserreich war laut Verfassung ein föderal organisierter Fürstenbund, dessen Präsidium der König von Preußen innehatte. Als Staatsoberhaupt trug er den Titel Deutscher Kaiser. Zudem war er Oberbefehlshaber von Heer und Marine. Weitere Verfassungsorgane waren der Bundesrat als Vertretung der Bundesstaaten sowie der Reichstag, dessen Abgeordnete nach dem allgemeinen, gleichen und geheimen Männerwahlrecht bestimmt wurden. Die Regierungsgeschäfte führte der Reichskanzler, der jedoch nicht dem Parlament, sondern allein dem Kaiser verantwortlich war. Die meist als Reichsleitung bezeichnete Regierung war kein klassisches Kabinett mit verantwortlichen Ressortministern, sondern bestand aus dem vom Kaiser ernannten Kanzler und Staatssekretären, die Reichsämtern vorstanden. Erst seit dem Stellvertretungsgesetz von 1878 konnte ein Staatssekretär begrenzt eigenverantwortlich handeln.
Das Parlament, der Reichstag, hatte erhebliche Kompetenzen. Nur der Reichstag und der Bundesrat konnten Gesetze vorschlagen. Um Rechtskraft zu erlangen, bedurfte wie international nicht unüblich jeder Vorschlag der Zustimmung beider Organe. Eine wesentliche Machtbefugnis des Reichstags war das Bewilligungsrecht für den Staatshaushalt. Über dessen größten Posten, die Militärausgaben, durfte er jedoch im Rahmen des sogenannten Septennats nur en bloc für einen Zeitraum von sieben Jahren abstimmen. So konnte der Reichstag auch das parlamentarische Kontrollrecht über Heer und Marine nur eingeschränkt ausüben.
Erster Weltkrieg mini|Max Liebermann: Kindervolksküche, Zeichnung von 1915. Auch wenn nur wenige Gebiete Deutschlands kurzfristig von feindlichen Truppen besetzt waren, waren die Auswirkungen des Krieges auf das Alltagsleben einschneidend.
Als 1914 der Erste Weltkrieg begann, unterstützten die Fraktionen des Reichstags die Kriegsführung, auch die stets oppositionelle Sozialdemokratische Partei Deutschlands. Doch im Verlauf des Krieges sank die Bereitschaft, der kaiserlichen Politik zu folgen. Im Juli 1917 verabschiedete die Reichstagsmehrheit eine Friedensresolution, in der ein rascher Verständigungsfrieden angestrebt wurde. Zwar gelang es nicht, die Reichsleitung zu einer Änderung ihrer Politik zu bewegen, doch diejenigen Fraktionen, die hinter der Resolution standen, arbeiteten in der Folge weiter zusammen. Ihr Forum für die Zusammenarbeit hieß Interfraktioneller Ausschuss (IFA) und ähnelte bereits einer Koalition. Außer den Sozialdemokraten gehörten dazu die katholische Zentrumspartei und die linksliberale Fortschrittliche Volkspartei.
In der zweiten Jahreshälfte 1918 spitzte sich die Lage für Deutschland zu. Zwar hatte das Reich noch im März 1918 im Osten zu seinen Bedingungen Frieden schließen können, doch brach die deutsche Front im Westen im August zusammen. Dies lag unter anderem am Eingreifen US-amerikanischer Truppen in die Kämpfe und der zunehmenden Kriegsmüdigkeit der deutschen Truppen. Ende September sprachen sich die militärischen Führer Paul von Hindenburg und Erich Ludendorff dafür aus, Abgeordnete der Parteien des IFA in die Reichsleitung zu berufen, die sich dann um einen günstigen Friedensschluss bemühen sollten. Man ging davon aus, dass die USA eher mit einer neuen Reichsleitung verhandeln würden. Hierdurch sah man auch die Chance, die Verantwortung für einen schlechten Frieden diesen Parteien zuschieben zu können.
Max von Baden war ein parteiloser großherzoglicher Prinz, er galt aber als liberal und wurde am 3. Oktober 1918 zum Reichskanzler ernannt. Staatssekretäre waren, wie bereits unter dessen Vorgänger Georg Graf von Hertling, teilweise Politiker der Parteien, diesmal auch von der SPD. Prinz Max erwirkte beim Kaiser die Entlassung Ludendorffs und die Einstellung des uneingeschränkten U-Boot-Kriegs, aber die USA erwarteten eine weitergehende Demokratisierung des Reiches.
Verabschiedung Die beiden Regierungsvorlagen Unterstaatssekretär Lewald im Reichsamt des Innern (Innenministerium) hatte zunächst am 3. Oktober eine Reformvorlage gefertigt, die nur wenig am politischen System verändert hätte. In der Verfassung wäre Art. 21 Abs. 2 gestrichen worden, so dass ein Abgeordneter ein Reichs- oder anderes Staatsamt übernehmen konnte, ohne sein Mandat als Abgeordneter zu verlieren. Das Stellvertretergesetz wäre so geändert worden, dass ein Stellvertreter des Reichskanzlers kein Mitglied des Bundesrats wurde. Der Bundesrat stimmte dem Entwurf zu, der Reichskanzler leitete ihn am 10. Oktober dem Reichstag zu.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band V: Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung: 1914–1919, Stuttgart 1978, S. 584/585.
Die außenpolitische Entwicklung ging weiter, und man wollte die deutschen Friedensverhandler dadurch unterstützen, dass der Reichstag bei Kriegserklärungen und Friedensschlüssen formell mitentschied. Art. 11 der Verfassung sollte daher neue Absätze erhalten, sodass nicht nur der Bundesrat, sondern auch der Reichstag Kriegserklärungen zustimmen musste (Absatz 2) und dass Friedensschlüssen Bundesrat und Reichstag zustimmen mussten (Absatz 3). Am 15. Oktober nahm der Bundesrat diese Vorlage an. Allerdings beschwerten sich einige deutsche Einzelstaatsregierungen über den zeitlichen Druck, manche ließen daher keine Stimmabgabe ins Protokoll schreiben.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band V: Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung: 1914–1919, Stuttgart 1978, S. 585.
Einige Bundesratsmitglieder protestierten dagegen, dass Reichskanzler Max von Baden in der nächsten Sitzung des Reichstags ankündigen wollte, eine Vorlage für die parlamentarische Verantwortlichkeit einbringen zu wollen. Dies hätte die Entmachtung des Bundesrats bedeutet. Wegen des Widerstands aus den Einzelstaaten verschob Max von Baden seinen Plan bis zum 22. Oktober.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band V: Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung: 1914–1919, Stuttgart 1978, S. 585.
Der IFA war in seiner Sitzung vom 17. Oktober einmütig gegen die beiden Vorlagen, da sie die Parlamentarisierung nicht entscheidend vorantrieben. Seiner Meinung nach müsse sowohl der Reichskanzler dem Parlament verantwortlich sein als auch die militärische der zivilen Macht untergeordnet werden. Die Fraktionen protestierten aber noch nicht deswegen.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band V: Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung: 1914–1919, Stuttgart 1978, S. 586.
Reichstagsrede des Reichskanzlers und Antrag der Fraktionen mini|Der spätere Reichskanzler Max von Baden im Jahr 1914 Am 22. Oktober legte sich Max von Baden im Reichstag noch nicht auf die formelle Verantwortlichkeit des Kanzlers gegenüber dem Parlament fest. Er sagte nur, ein Kanzler oder Staatssekretär könne selbstverständlich ohne Vertrauen der Reichstagsmehrheit nicht im Amt bleiben. Deutschland solle aber nicht zu Regierungsformen greifen, die nicht der Tradition des Landes entsprächen. Wohl kündigte er eine Vorlage an, der zufolge es künftig ein Staatsgerichtshof ahnden werde, wenn der Leiter der Regierungsgeschäfte verfassungswidrig handele. Die Redner der Mehrheitsfraktionen allerdings forderten formelle Verfassungsnormen für den Übergang zum parlamentarischen Regierungssystem.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band V: Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung: 1914–1919, Stuttgart 1978, S. 586.
Ein entsprechender Entwurf der Mehrheitsfraktionen wurde dann von der Reichsleitung übernommen und überarbeitet. Das Resultat brachten die Fraktionen am 26. Oktober als Initiativantrag ein. So brauchte man nicht den Bundesrat einzuschalten, da der Antrag nicht als Regierungsantrag galt (obgleich er dies der Sache nach war). Vom Standpunkt der Geschäftsordnung war es ebenfalls fragwürdig, dass der Antrag in der dritten Lesung zu den Regierungsvorlagen gestellt wurde, obwohl dort nur Abänderungsanträge eingebracht werden durften. Einsprüche der Opposition wurden von der Reichstagsmehrheit überstimmt. Die Konservativen sahen in den Vorschlägen den Weg radikaler Demokratisierung und die Unabhängigen Sozialdemokraten nur einen Flicken auf dem militaristischen Mantel.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band V: Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung: 1914–1919, Stuttgart 1978, S. 587.
Wie in Vorwegnahme des neuen Systems sprach der Reichstag dem Reichskanzler am 24. Oktober das Vertrauen formell aus. Dafür stimmten die Mehrheitsfraktionen mit 193 gegen 52 Stimmen der Konservativen und der Unabhängigen Sozialdemokraten, 23 Abgeordnete (Deutsche Fraktion, Polen, Elsass-Lothringer) enthielten sich.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band V: Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung: 1914–1919, Stuttgart 1978, S. 587/588. Die Regierungsvorlagen in der vom Reichstag veränderten Fassung wurden am 25. und 26. Oktober von der Reichstagsmehrheit angenommen; dies wurden übrigens die letzten beiden Sitzungen des 1912 gewählten Reichstags. Am 28. Oktober stimmte ihnen der Bundesrat zu, und am gleichen Tag traten sie nach kaiserlicher Ausfertigung und Verkündung in Kraft.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band V: Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung: 1914–1919, Stuttgart 1978, S. 587/588.