Politisches System der Europäischen Union

mini|Die sieben Organe der Europäischen Union alternativtext=|mini|Das Gebiet der Mitgliedstaaten der Europäischen Union Das politische System der Europäischen Union ist vergleichbar mit den politischen Systemen vieler demokratischer, föderaler Staaten. Als formell supranationaler Zusammenschluss souveräner Staaten stellt die Europäische Union jedoch ein politisches Gebilde eigener Prägung dar, das es in dieser Form zuvor noch niemals gegeben hat. Bereits in der Entstehungsphase des europäischen Einigungsprojekts nach dem Zweiten Weltkrieg waren die bis heute fortwirkenden konzeptionellen Unterschiede zwischen den Modellen eines europäischen Bundesstaats einerseits und eines losen Staatenbunds andererseits angelegt. In diesem Spannungsfeld von Zielvorstellungen hat sich das derzeit bestehende Institutionengefüge herausgebildet, das in Deutschland üblicherweise mit dem Begriff Staatenverbund bezeichnet wird.

Völkerrechtliche Stellung und Organe der EU mini|Europaflagge

Rechtliche Grundlage der Europäischen Union sind derzeit zwei völkerrechtliche Verträge, die die EU-Mitgliedstaaten miteinander geschlossen haben: der Vertrag über die Europäische Union (EUV), der 1992 in Maastricht geschlossen wurde, und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der 1957 in Rom als EWG-Vertrag geschlossen, 1992 in EG-Vertrag umbenannt wurde und 2007 seinen heutigen Namen erhielt.

Mit diesen Verträgen vereinbarten die Mitgliedstaaten, die EU zu schaffen, ihr eine Rechtspersönlichkeit ( EUV) zu geben und ihren Organen bestimmte Hoheitsrechte und Gesetzgebungskompetenzen zu übertragen. Man bezeichnet sie deshalb als „europäisches Primärrecht“. Das gesamte „Sekundärrecht“, das die EU selbst gemäß ihren eigenen Rechtsetzungsverfahren erlässt, ist aus diesen Verträgen und den darin genannten Kompetenzen abgeleitet. Dass die EU somit selbstständig Gesetze erlassen kann, die für ihre Mitgliedstaaten bindend sind, unterscheidet sie von anderen internationalen Organisationen. Als Völkerrechtssubjekt mit eigener Rechtspersönlichkeit kann sie auch selbst Verträge mit anderen Staaten abschließen und Mitglied einer internationalen Organisation sein. Sie ist also kein Staatenbund im klassischen Sinn.

Um den Inhalt der EU-Gründungsverträge zu verändern, müssen die Mitgliedstaaten neue völkerrechtliche Verträge, sogenannte Änderungsverträge, abschließen. Dies geschah bisher 1997 durch den Vertrag von Amsterdam, 2001 durch den Vertrag von Nizza und zuletzt 2007 durch den Vertrag von Lissabon, der zum 1. Dezember 2009 in Kraft trat. Anders als ein Bundesstaat kann die Europäische Union die Zuständigkeiten in ihrem politischen System also nicht selbst verteilen: Die Kompetenz-Kompetenz liegt nicht bei den EU-Organen selbst, sondern bei den Mitgliedstaaten. Dies ist auch der Grund, warum die EU zwar staatliche Funktionen erfüllt, bisher aber nicht als souveräner Staat gilt: Sie ist kein „originäres“, sondern ein abgeleitetes, ein sogenanntes „derivatives Völkerrechtssubjekt“.

Andererseits besitzen auch die einzelnen Mitgliedstaaten der EU keine vollständige Kompetenz-Kompetenz mehr, da sie die Hoheitsrechte, die der EU übertragen wurden, nicht mehr allein auf die nationale Ebene zurückholen können, sondern nur durch eine Vertragsänderung in Übereinklang mit den anderen Mitgliedstaaten. Um diese besondere Bedeutung der EU-Gründungsverträge zu unterstreichen, wird deshalb bisweilen auch der Begriff eines „europäischen Verfassungsrechts“ gebraucht.So etwa im Namen des Berliner Walter-Hallstein-Instituts für europäisches Verfassungsrecht, vgl. Homepage des WHI. Allerdings hat jeder Mitgliedstaat nach EUV die Möglichkeit, aus der Union auszutreten, und ist insofern weiterhin souverän.

Die Europäische Union hat sieben Organe, die in des EU-Vertrags festgelegt sind. Im Einzelnen sind das das Europäische Parlament, der Europäische Rat, der Rat der Europäischen Union (auch „Ministerrat“ genannt), die Europäische Kommission, der Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank (EZB) und der Europäische Rechnungshof.

Die Gesetzgebung liegt beim Europäischen Parlament, das seit 1979 direkt gewählt wird und daher unmittelbar die Bevölkerung der EU repräsentiert, sowie beim Rat der Europäischen Union, in dem Minister der einzelnen Mitgliedstaaten versammelt sind und die Interessen ihrer jeweiligen Regierungen vertreten. Die EU-Kommission ist ein unabhängiges Organ, das dem Interesse der gesamten Union verpflichtet ist und im Wesentlichen Exekutivaufgaben wahrnimmt. Der Europäische Rat, in dem sich seit 1974 die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zu regelmäßigen Gipfeltreffen versammeln und der seit 1993 formell institutionalisiert ist, legt die allgemeinen Richtlinien der EU-Politik fest und spielt eine wichtige Rolle bei der Besetzung hochrangiger EU-Ämter. Die Rechtsprechung in der EU erfolgt durch den politisch unabhängigen Europäischen Gerichtshof. Die Europäische Zentralbank ist die gemeinsame Währungsbehörde der Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion. Der Europäische Rechnungshof prüft die Rechtmäßigkeit und ordnungsgemäße Verwendung von Einnahmen und Ausgaben der Institutionen der EU.

Neben den EU-Gründungsverträgen existiert noch der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG- oder Euratom-Vertrag). Er wurde 1957 ebenfalls in Rom geschlossen und ist die rechtliche Basis für die Euratom. Euratom ist eine eigenständige supranationale Organisation ist und besitzt ebenfalls eigene Völkerrechtspersönlichkeit. Sie ist mit der EU institutionell verknüpft und teilt insbesondere sämtliche Organe mit ihr. In der politischen Praxis hat Euratom daher fast keine eigenständige Bedeutung.

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Zuständigkeiten Für die Zuständigkeiten der EU gilt grundsätzlich das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ( EUV): Die EU kann nur in den Politikbereichen gesetzgebend tätig sein, die in den Gründungsverträgen ausdrücklich genannt sind. Außerdem geben die Verträge für die einzelnen Bereiche jeweils – allerdings recht allgemein formulierte – Ziele vor, auf die die Maßnahmen der EU ausgerichtet sein müssen. Alle Zuständigkeiten, die der EU nicht ausdrücklich in den Gründungsverträgen übertragen wurden, verbleiben bei den Nationalstaaten.

Die Art der Kompetenzen, die die EU besitzt, kann sich je nach Politikfeld unterscheiden ( AEUV). Die Formen von Zuständigkeiten orientieren sich dabei grob an den verschiedenen Formen von Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern im deutschen Grundgesetz:

In Bereichen mit ausschließlicher Zuständigkeit der EU ist auch nur diese dazu berechtigt, Recht zu setzen. Die Mitgliedstaaten dürfen hier nur tätig werden, wenn sie von der EU dazu ermächtigt werden. Die EU hat hier gegenüber ihren Mitgliedstaaten entsprechende Kompetenzen wie in Deutschland der Bund gegenüber den Ländern im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung.In den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der EU fallen die Europäische Zollunion, die Festlegung der Wettbewerbsregeln für den Europäischen Binnenmarkt, die Währungspolitik der Staaten, die an der Europäischen Währungsunion teilnehmen, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik sowie die Gemeinsame Handelspolitik ( AEUV). In Bereichen mit geteilter Zuständigkeit können die Mitgliedstaaten Recht setzen, sofern und soweit die EU dies nicht getan hat. Das Verhältnis von EU und Mitgliedstaaten entspricht hier dem von Bund und Ländern im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung.Die geteilte Zuständigkeit umfasst den Europäischen Binnenmarkt, bestimmte Bereiche der Sozialpolitik, den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, die Landwirtschaft und Fischerei mit Ausnahme des Erhalts der biologischen Meeresschätze, die Umweltpolitik, den Verbraucherschutz, die Verkehrspolitik, die Transeuropäischen Netze, die Energiepolitik, den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, bestimmte Bereiche des Gesundheitsschutzes, die Forschungs-, Technologie- und Raumfahrtpolitik sowie die Entwicklungspolitik ( AEUV). In Bereichen mit unterstützender Zuständigkeit kann die EU lediglich Maßnahmen der Mitgliedstaaten ergänzen und koordinieren. Anders als im Bereich der geteilten Zuständigkeit kann die EU hier keine Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften beschließen, die Mitgliedstaaten behalten also ihre volle Gesetzgebungshoheit.Unterstützende Zuständigkeit hat die EU für die Bereiche Gesundheitsschutz, Industriepolitik, Kulturpolitik, Tourismus, Bildungs- und Jugendpolitik, Sport, Katastrophenschutz und Verwaltungszusammenarbeit ( AEUV).

Neben diesen Arten von Zuständigkeiten gibt es einige Bereiche, in denen die EU besondere Formen von Kompetenzen besitzt. Dies gilt zum einen für die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und die Sozialpolitik, wo die EU koordinierend tätig werden und teilweise verbindliche Leitlinien festlegen kann ( AEUV). Zum anderen kann die EU im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik tätig werden, wobei die Mitgliedstaaten mit ihr „im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität“ zusammenarbeiten, ohne dass die Verträge eine klare Kompetenzabgrenzung vornehmen ( EUV).

Bei allen Maßnahmen der EU gelten außerdem die „Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ ( EUV). Nach dem Grundsatz der Subsidiarität sollen politische Entscheidungen nach Möglichkeit auf die niedrigste mögliche Ebene verlagert werden, also auf die nationalen, regionalen bzw. lokalen politischen Beschlussorgane der EU-Mitgliedstaaten. Die Europäische Union soll deshalb nur dann tätig werden, wenn untere Entscheidungsebenen nicht in der Lage sind, Probleme selbstständig in angemessener Form zu lösen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besagt, dass eine Maßnahme der EU nicht weiter reichen darf, als für die in den Verträgen formulierten Ziele erforderlich ist.

Legislative der Europäischen Union Außer den verschiedenen Arten von Zuständigkeiten sehen die EU-Gründungsverträge auch verschiedene Entscheidungs- und Rechtsetzungsverfahren vor, die je nach Politikbereich verschieden sein können. Für einige Politikfelder gelten intergouvernementale Verfahren, d. h., die Regierungen der Mitgliedstaaten müssen alle Entscheidungen im Rat der EU (Ministerrat) einstimmig treffen. Dies betrifft etwa die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und einen großen Teil der Sozialpolitik. In den meisten Politikbereichen gilt allerdings das sogenannte ordentliche Gesetzgebungsverfahren, bei dem Gesetze vom Europäischen Parlament und dem Rat der EU zusammen getroffen werden, wobei im Rat das Mehrheitsprinzip gilt ( AEUV). Da diese Politikbereiche bis zum Vertrag von Lissabon im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft geregelt waren, spricht man auch von der Gemeinschaftsmethode und von „vergemeinschafteten“ Politikfeldern.

Die geteilte Rolle von Europäischem Parlament und Rat der EU als Gesetzgeber der EU entspricht einem Zweikammersystem, wie es auch auf nationalstaatlicher Ebene vielfach existiert. Es ist insbesondere mit föderal organisierten Systemen, etwa der Bundesrepublik Deutschland, vergleichbar. Das Europäische Parlament entspricht dabei als Volksvertretung dem Deutschen Bundestag. Als Repräsentationsorgan aller Unionsbürger wird es seit 1979 in Europawahlen direkt gewählt. Diese Wahlen finden europaweit gleichzeitig, aber nach Mitgliedstaaten getrennt mit jeweils nationalen Kandidatenlisten statt. Jedem Land steht dabei eine bestimmte Anzahl an Sitzen im Parlament zu, wobei nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität kleinere Staaten mehr Sitze pro Einwohner haben als größere.