Die Ministerverantwortlichkeit in Deutschland findet sich bereits in den frühen Verfassungen Süddeutschlands (ab 1808). Allerdings blieb in Deutschland wie in anderen Ländern meist wenig geregelt, wie die Ministerverantwortlichkeit konkret wirksam werden sollte. Eine eigentliche, nämlich politisch-parlamentarische Ministerverantwortlichkeit sahen erst die Verfassungsordnungen der Frankfurter Nationalversammlung 1848/1849 vor, in denen das Parlament einen Minister anklagen konnte, auch aus politischen Gründen.
Im Norddeutschen Bund und im Deutschen Kaiserreich (1867–1918) besagte die Verfassung nur, dass der Bundeskanzler bzw. Reichskanzler verantwortlich sei. Es fehlte eine Bestimmung, wem gegenüber, und wie ein Regierungsmitglied zur Verantwortung gezogen werden konnte. Allerdings fehlten solche Bestimmungen auch in anderen Verfassungen von konstitutionellen Monarchien der damaligen Zeit. Die Durchsetzung der parlamentarischen Regierungsweise, bei der das Parlament letztlich über die Zusammensetzung der Regierung entscheidet, hing nicht so sehr vom Verfassungstext, sondern von der Verfassungswirklichkeit ab.
Erst 1917 setzte sich die parlamentarische Ministerverantwortlichkeit in Deutschland durch, und im Oktober 1918 wurde sie auch durch die Oktoberreformen formell in der Verfassung festgeschrieben. Die Minister (Staatssekretäre der Reichsämter) mussten das Vertrauen des Reichstags haben. Ähnlich war es in der Weimarer Republik (1919–1933): Das Staatsoberhaupt setzte die Regierung ein, aber bei Verlangen des Reichstags mussten die Minister zurücktreten. In der Bundesrepublik Deutschland (ab 1949) ist es sowieso das Parlament, das den Regierungschef (und damit indirekt die Minister) wählt und durch einen Nachfolger ersetzt.
Vormärz und Preußen 1850 Die Verfassung des Königreichs Bayern von 1808 war die erste in Deutschland, die eine Verantwortlichkeit der Minister bestimmte, und zwar gegenüber dem Monarchen. Ein Minister bedurfte des Vertrauens des Monarchen und durfte nicht die Verfassung verletzen oder die Gesetze in mangelhafter Weise vollziehen. Es fehlten allerdings Regelungen, wie dies konkret geltend gemacht werden konnte. Auch die Gründungsdokumente des Deutschen Bundes (1815/1820) enthielten keine Bestimmungen, dass in einem Staat etwa ein Minister vor einer Volksvertretung verantwortlich sein müsste. Die Volksvertretung sollte nur bei Gesetzgebung und Steuerbewilligung mitwirken (Landständische Verfassung).Julia Wuttke: Die Verantwortlichkeit von Regierungsmitgliedern in Deutschland und Frankreich. Carl Heymanns Verlag, Köln 2005, S. 8/9.
Im Laufe der Entwicklung setzte es sich in einigen deutschen Staaten durch, dass ein Parlament zumindest theoretisch das Recht hatte, einen Ausschuss einzusetzen, der das Handeln der Regierung untersuchte. Laut preußischer Verfassung von 1850 war es allein der Monarch, der Minister ernannte und entließ. Das Parlament durfte Untersuchungsausschüsse einrichten, und die Staatsrechtslehre sah die Regierung als dem Parlament gegenüber verantwortlich an. Praktisch blieb dies wirkungslos, da keine Ausführungsbestimmungen erlassen wurde. Das Parlament sollte ferner nicht über ein Misstrauensvotum abstimmen dürfen.Julia Wuttke: Die Verantwortlichkeit von Regierungsmitgliedern in Deutschland und Frankreich. Carl Heymanns Verlag, Köln 2005, S. 9/10, 12.
Revolutionäres Deutsches Reich 1848/1849
mini|Die Nationalversammlung in der Frankfurter Paulskirche
Die Frankfurter Nationalversammlung schuf zwei Verfassungsordnungen. Davon war eine provisorisch, kam aber schon zur Anwendung. Sie basierte auf dem Zentralgewaltgesetz und dem Reichsgesetz betreffend die Verkündung der Reichsgesetze und der Verfügungen der provisorischen Zentralgewalt. Nicht nur schrieb das Zentralgewaltgesetz die Verantwortlichkeit der Minister gegenüber der Nationalversammlung vor, es bürgerte sich tatsächlich ein, dass das Ministerium (die Regierung) zurücktrat, wenn es das Vertrauen der Nationalversammlung verloren hatte.
Die zweite Verfassungsordnung wurde als Frankfurter Reichsverfassung bekannt. Nach Ansicht der Nationalversammlung und über 28 Staaten war sie rechtskräftig. Da aber die beiden mächtigsten Staaten, Österreich und Preußen, sie aktiv bekämpften, blieb sie letztlich unverwirklicht. Die Reichsverfassung sah eine gewisse Verantwortlichkeit der Minister auf Reichs- wie auf Landesebene vor, die durch eine Ministerklage geltend gemacht werden konnte.
Provisorische Zentralgewalt mini|hochkant|links|Erzherzog Johann von Österreich, als Reichsverweser das provisorische deutsche Staatsoberhaupt, im Jahre 1848
Die provisorische Verfassungsordnung sah einen Reichsverweser vor, der Minister ernannte. Laut § 6 des Zentralgewaltgesetzes war der Reichsverweser unverantwortlich (wie ein Monarch), die gegenzeichnenden Minister gegenüber der Nationalversammlung verantwortlich. Die Minister mussten auf Verlangen der Nationalversammlung erscheinen und Auskunft erteilen. Sie durften (anders als der Reichsverweser) gleichzeitig der Nationalversammlung angehören.
Das Gesetz besagt nicht ausdrücklich, dass die Minister auf Verlangen der Nationalversammlung zurücktreten mussten. In den Beratungen zum Gesetz zögerte vor allem das rechte Zentrum, die parlamentarische Ministerverantwortlichkeit allzu konkret festzuschreiben. Das wäre nach den Erfahrungen des Vormärz Neuland gewesen; die Liberalen fürchteten, dass eine parlamentarische Regierungsweise das höhere Bürgertum gefährdet hätte, da beim allgemeinen und gleichen Wahlrecht von einer Mehrheit der Demokraten auszugehen war. Zwar kündigten viele europäische Verfassungen, auch deutsche, ein Gesetz über die konkrete Ausgestaltung der Ministerverantwortlichkeit an, doch hatte der Konstitutionalismus auf dem Kontinent ein solches Instrument noch nicht ausgebildet. Das englische impeachment war nicht schriftlich fixiert.Manfred Botzenhart: Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848-1850. Droste Verlag, Düsseldorf 1977, S. 170–173, 177.
Ausschuss-Entwurf Am 1. Juli 1848 bildete die Nationalversammlung einen Ausschuss, um ein Gesetz über die Ministerverantwortlichkeit zu entwerfen. Dieser Entwurf lag Mitte August vor, es war die Absicht, die endgültige Regelung im Deutschen Reich bereits festzulegen. Der Ausschuss unterschied zwischen: einer moralischen Verantwortlichkeit, die selbst formal Unverantwortliche traf; einer parlamentarischen, die speziell für das Regierungshandeln von Ministern galt. Gedacht war an Abstimmungen im Parlament, die zeigen sollten, dass der Minister nicht das Vertrauen des Volkes habe. Ein Mann von Ehre müsse dann zurücktreten; diese Verantwortlichkeit wurde also immer noch als Frage des politischen Stils gesehen. einer konstitutionellen, bei förmlichen Dienstvergehen, Pflichtverletzungen und Unterlassungen. Das Parlament muss dann die Möglichkeit haben, den Minister tatsächlich zum Rücktritt zu zwingen. einer strafrechtlichen, wie sie für alle Staatsbürger galt.Manfred Botzenhart: Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848-1850. Droste Verlag, Düsseldorf 1977, S. 177/178. Der Ausschuss begnügte sich mit der konstitutionellen Ministerverantwortlichkeit, aber weil sein Entwurf umfassend formuliert war, wäre auch eine nur politisch motivierte Anklage möglich gewesen: § 4: „Die Anklage eines Ministers kann erhoben werden wegen jeder von ihm verübten Handlung oder ihm zur Last liegenden Unterlassung, welche die Sicherheit oder Wohlfahrt des deutschen Bundesstaats beeinträchtigt.“ Hierunter waren auch Fahrlässigkeit oder die Nichtausführung von Beschlüssen des Parlaments zu verstehen. Der Entwurf entsprach also den Wünschen der Linken, die im Plenum eine größtmögliche Verantwortlichkeit gefordert hatten, obwohl ihr Antrag abgelehnt worden war. Das Parlament konnte jederzeit einen Minister oder alle Minister stürzen, nur war das Verfahren mit dieser Anklage komplizierter als bei einem gewöhnlichen Misstrauensvotum.Manfred Botzenhart: Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848-1850. Droste Verlag, Düsseldorf 1977, S. 179/181.
Der Ablauf des Anklageverfahrens hätte so ausgesehen: Für einen Antrag brauchte man die Unterstützung von mindestens 25 Abgeordneten. Nach drei Tagen musst er auf die Tagesordnung kommen, und das Parlament konnte ihn sofort ablehnen oder einen entsprechenden Ausschuss einsetzen. Der Parlamentsausschuss hätte beispielsweise Zeugen befragt. Über die Anklage entschied dann wieder das Parlament. Der eigentliche Prozess fand vor einem Reichsgericht statt.Manfred Botzenhart: Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848-1850. Droste Verlag, Düsseldorf 1977, S. 180/181.
Im Ausschuss herrschte erwartungsgemäß Uneinigkeit über den Entwurf, und die Nationalversammlung beschloss am 31. August, die seine Behandlung zu vertagen. Sie würde viel Zeit kosten, für ein Gesetz, das in der Praxis sowieso kaum wirksam sein würde. Im November hieß es, die wichtigste Frage sei, ob im Reichsgericht Geschworene oder Berufsrichter tätig sein sollten, und dies würde man später bei der Behandlung des Reichsgerichts besprechen.Manfred Botzenhart: Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848-1850. Droste Verlag, Düsseldorf 1977, S. 180/182.
mini|hochkant|Reichsministerpräsident 1848/49: Heinrich von Gagern vom rechten Zentrum Das erste Kabinett vom 15. Juli stellte der Reichsverweser bzw. der Minister Schmerling im Wesentlichen noch selbst zusammen, auch wenn sich unter den Ministern mehrere Abgeordnete der Nationalversammlung befanden. Im September stimmte die Nationalversammlung gegen den Waffenstillstand von Malmö, obwohl das Ministerium angekündigt hatte, in diesem Fall zurückzutreten. Das Ministerium kehrte danach aber relativ wenig verändert zurück, nachdem niemand anders ein neues hatte zusammenstellen können.Manfred Botzenhart: Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848-1850. Droste Verlag, Düsseldorf 1977, S. 183, 185/186.
Das erste rein parlamentarische Ministerium in der gesamtdeutschen Geschichte, das Kabinett Gagern, kam im Dezember 1848 bzw. Januar 1849 zustande, nach schwierigen Verhandlungen zwischen den Regierungsfraktionen. Der Reichsverweser hatte dabei keinen Einfluss. Der neue Reichsministerpräsident Heinrich von Gagern legte am 18. Dezember sein Regierungsprogramm vor, für das er am 3. Januar eine Mehrheit von 261:227 Stimmen erhielt. Ohne diese Abstimmung hätte er kein Regierungschef sein können. Nicht dem Willen der Nationalversammlung entsprach hingegen das Ministerium von Gagerns Nachfolger. Der Reichsverweser hatte das konservative Kabinett Grävell eingesetzt, was einen (erfolglosen) Antrag für ein provisorisches Gesetz provozierte, das der Nationalversammlung das Recht geben sollte, Minister nach zwei Abstimmungen sofort abzuberufen.Manfred Botzenhart: Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848-1850. Droste Verlag, Düsseldorf 1977, S. 191/192, 656.
Frankfurter Reichsverfassung
Bereits der Verfassungsentwurf des Siebzehnerausschusses vom März/April 1848 hatte davon gesprochen, dass Minister die Verantwortlichkeit „für die Zweck- und Gesetzmäßigkeit“ der Regierungshandlung übernahmen. Zweckmäßigkeit bezog sich offensichtlich auf die parlamentarisch-politische Verantwortlichkeit. In der Nationalversammlung stritten sich Links und Rechts noch darüber, wie sehr sich das parlamentarische System bereits in Deutschland eingebürgert habe. Friedrich Christoph Dahlmann vom rechten Zentrum sah dies im Dezember 1848, nach den Ereignissen des Jahres bereits für gegeben; Carl Vogt von der Linken wunderte sich, wie man so etwas nach den Erfahrungen der letzten Monate glauben könne:Manfred Botzenhart: Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848-1850. Droste Verlag, Düsseldorf 1977, S. 647–649, 655. Im Herbst hatten mehrere große Staaten wieder konservativere Minister eingesetzt.