Ministerverantwortlichkeit

mini|Erklärung des Kriegszustands 1914, unterzeichnet vom Kaiser mit Gegenzeichnung des Reichskanzlers Unter dem Begriff Ministerverantwortlichkeit (auch: ministerliche oder ministerielle Verantwortlichkeit) wird diskutiert und geregelt, in welcher Beziehung ein Minister zum Monarchen, zum Gesetz bzw. zur Volksvertretung steht. Der Begriff gehört in die Zeit des Konstitutionalismus vor allem im 19. Jahrhundert; es wurde versucht, das monarchische Prinzip mit der modernen Repräsentativverfassung zu versöhnen. Einerseits galt der Monarch als unverletzlich und konnte für seine Handlungen nicht belangt werden, andererseits sollte die Macht seiner Regierung unter Aufsicht der Volksvertretung beschränkt werden.

Das (historische) Staatsrecht unterscheidet verschiedene Formen der Ministerverantwortung, vor allem die juristische (strafrechtliche) von der parlamentarischen (politischen). Bei der ersten geht es in erster Linie darum, ob ein Minister wegen Gesetzesbrüchen von einem Gericht verurteilt werden kann, und bei der zweiten darum, ob die Volksvertretung Einfluss auf die Tätigkeit des Ministers nehmen konnte.

Je nach Land und Epoche gibt es wiederum große Unterschiede, was mit der Ministerverantwortlichkeit genau gemeint ist und wie sie in der Realität umgesetzt wird. Die Frage der ministerlichen Verantwortlichkeit stellt sich auch in parlamentarischen Demokratien; dort kann die Volksvertretung dafür sorgen, dass ein Minister ausgewechselt wird, sowohl bei juristischen Fehltritten, bei persönlichem Fehlverhalten als auch wegen unterschiedlicher politischen Auffassungen. Das gesamte Regierungshandeln untersteht der parlamentarischen Kontrolle, dieser modernere Begriff ist also umfassender als die traditionelle Ministerverantwortlichkeit.

Ausgangslage In den europäischen Monarchien vor etwa 1800 wurde die Exekutive ausschließlich durch den Monarchen bestimmt. Der Monarch entschied, wen er in die Regierung berief und was die Regierungsmitglieder tun durften. Diese Regierungsmitglieder waren die Minister, was ursprünglich „Diener“ bedeutete. Später wurde deren Zusammenarbeit als Kabinett formeller geregelt, man sprach auch vom „Ministerium“ oder „Ministerrat“ und meinte damit alle Minister. Neben ihnen gehörte der Monarch ebenfalls zur Regierung.

In vormoderner Zeit hatten Minister mehr Handlungsfreiheit, doch in kritischen Situationen schwebten sie in Gefahr, dass der Monarch sie hinrichtete oder auch Vermögen und Leben der gesamten Familie nahm. Es wurde kein Unterschied gemacht zwischen politischen Fehlern, Vergehen gegen die Verfassung und Vergehen als Privatperson.Wolfgang Reinhard: Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart. 3. Auflage, C. H. Beck, München 2002 (1999), S. 179–181.

In den Jahren um 1800, also vor, während und nach der Französischen Revolution, stritt man über die Rolle des Volkes im Staat. Auch wenn man noch nicht von der Volkssouveränität ausging, so sollte doch nach Meinung der Liberalen und auch gemäßigter Konservativer eine Verfassung (Konstitution) existieren. Das Volk, genauer gesagt die Reichen bzw. Gebildeten, sollte laut einer Repräsentativverfassung eine Volksvertretung wählen dürfen, also ein Parlament. Je nach Land hatte die Volksvertretung mehr oder weniger Einfluss auf die Gesetzgebung und den Staatshaushalt.

Hieraus ergab sich ein Problem: Der Monarch war seit dem Absolutismus „unverletzlich“ oder unverantwortlich, er konnte kein Unrecht begehen.Julia Wuttke: Die Verantwortlichkeit von Regierungsmitgliedern in Deutschland und Frankreich. Carl Heymanns Verlag, Köln [u. a.] 2005 (Völkerrecht – Europarecht – Staatsrecht 35), S. 8. Man konnte ihn also nicht vor Gericht für seine Handlungen zur Verantwortung ziehen. Daher hatte die monarchische Regierung noch große Macht, selbst wenn es bereits eine Verfassung gab.

Die Ministerverantwortlichkeit war ein Mittel, um das Prinzip des unverletzlichen Monarchen mit dem Prinzip des Konstitutionalismus zu versöhnen.Adolf Samuely: Das Prinzip der Ministerverantwortlichkeit in der constitutionellen Monarchie. Eine staatsrechtliche Abhandlung, Verlag von Julius Springer, Berlin 1869, S. 1. Demnach wurden die Handlungen des Monarchen durch den zuständigen Minister gegengezeichnet. Durch dieses „Contraseign“ übernahm der Minister die Verantwortung für die Handlung. Verstieß der Minister gegen geltendes Recht, konnte er dafür belangt werden, während der Monarch unverletzlich blieb.

Juristische Ministerverantwortlichkeit Als strafrechtliche oder juristische Ministerverantwortlichkeit bezeichnete man es, dass ein Amtsträger nach Strafrecht oder bürgerlichem Recht die Verantwortung dafür trug, wenn er sein Amt in einem konkreten Fall fehlerhaft, vielleicht sogar schuldhaft ausübte. Dabei blieben politische oder moralische Überlegungen noch unberücksichtigt.Julia Wuttke: Die Verantwortlichkeit von Regierungsmitgliedern in Deutschland und Frankreich. Carl Heymanns Verlag, Köln 2005, S. 7.

Ihren eigentlichen Sinn hatte diese juristische Ministerverantwortlichkeit erst, wenn der Minister tatsächlich eine Ministeranklage und deren Folgen fürchten musste. Die genauen Regeln dazu hingen vom jeweiligen Land ab; manche Verfassungen sahen die Ministeranklage nur für Verfassungsbrüche oder bestimmte Verfassungsbrüche vor, andere auch für sonstige Gesetzesbrüche, andere wiederum für Bestechlichkeit oder Verrat.

Die juristische Ministerverantwortlichkeit stärkte indirekt die Stellung der Minister. Der Monarch durfte sie zwar immer noch entlassen, sie konnten sich aber ihm gegenüber auf ihre Verantwortung berufen; sie waren keine rein ausführenden Diener mehr. Adolf Samuely drückte diesen Gedanken 1869 so aus:

„Auf der anderen Seite sei es ebenso natürlich, den verantwortlichen Ministern die selbstständige und unabhängige Ausübung der Exekutive zu übertragen, weil es allen Principien der Gerechtigkeit und Billigkeit widerstreiten würde, ein passives Werkzeug verantwortlich zu machen, während man das eigentlich active Organ, den befehlenden Souverän, für irresponsabel erklären müßte. Die Minister erscheinen nach dieser Theorie als die selbständigen Träger der Executive, als die in ihrer Sphäre unabhängigen Repräsentanten des Königs, welchem nur, entsprechend seinem Rechte zur Auflösung der Volksvertretung, das Recht zusteht, die Organe der Executive nach Belieben zu entlassen.“Adolf Samuely: Das Prinzip der Ministerverantwortlichkeit in der constitutionellen Monarchie. Eine staatsrechtliche Abhandlung, Verlag von Julius Springer, Berlin 1869, S. 13.

Die neue Bedeutung der Minister rührte auch daher, dass die Verwaltungen ausgebaut wurden. Nach diesen Teilmodernisierungen gab es einen erhöhten Bedarf an Koordination der Hierarchie-Ebenen, die Kommunikationsmöglichkeiten der alten Kollegien fehlten. Zentrale Macht erhielten Fachminister, die unter einem Ministerpräsidenten einem Ministerrat angehörten. Nicht mehr die persönliche Nähe zum Monarchen, anders als im Günstlingssystem, war ausschlaggebend, sondern das Recht anwesend zu sein, wenn die Fachminister dem Monarchen vortrugen.Wolfgang Reinhard: Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart. 3. Auflage, C. H. Beck, München 2002 (1999), S. 179–181.

Politische Ministerverantwortlichkeit Wesentlich komplizierter und weniger klar geregelt ist die politische Verantwortung der Minister. Gemeint ist damit diejenige, die von der Volksvertretung kontrolliert wird, daher spricht man auch von der parlamentarischen Ministerverantwortlichkeit. Es geht darum, welche Mittel die Verfassung oder die Praxis dem Parlament an die Hand gibt, um Kontrolle auszuüben, Auskünfte zu erhalten oder gar Einfluss auf die Entlassung eines Ministers zu nehmen.

Gängige Kontrollmittel in der Geschichte des Konstitutionalismus waren: Ein Zitierrecht, mit dem die Volksvertretung einen Minister verpflichten konnte, im Parlament aufzutreten. Mitgemeint ist dabei die Pflicht des Ministers, erwünschte Auskünfte zu erteilen. Das Recht der Volksvertretung, einen Untersuchungsausschuss einzurichten. Ein regelrechtes Misstrauensvotum, in dem das Parlament den Rücktritt eines Ministers verlangte, war noch eher unüblich. In der Regel handelte es sich höchstens um eine Meinungsäußerung des Parlamentes, nicht um einen Staatsakt, der direkt den Rücktritt eines Ministers erzwungen hätte.

Einzelne Länder Belgien mini|Leopold I., König der Belgier (im Amt 1831–1865)

Bereits in der belgischen Verfassung von 1831 findet sich die Feststellung, dass die Person des Königs unverletzlich ist und seine Minister verantwortlich sind (Art. 63, heute 88). Der König kann niemals für ein Vergehen verfolgt oder verurteilt werden, weder strafrechtlich, zivilrechtlich noch politisch. Minister oder Abgeordnete dürfen das politische Auftreten und das Handeln des Königs als Oberhaupt der Exekutive nicht in der Öffentlichkeit besprechen, kritisieren oder beurteilen.Karel Rimanque: De grondwet toegelicht, gewikt en gewogen. Intersentia, Antwerpen / Groningen 1999, S. 184.

Anderen Artikeln der Verfassung zufolge (die teilweise wesentlich jünger sind) kann der König wegen der Unverletzlichkeit nicht allein handeln; die Minister sind gegenüber der Kammer verantwortlich und können angezeigt werden. Sie können nicht ihrer Verantwortung entgehen, indem sie sich etwa auf den König berufen.Karel Rimanque: De grondwet toegelicht, gewikt en gewogen. Intersentia, Antwerpen / Groningen 1999, S. 184. Der König ernennt die Minister durch königliche Verordnung, wobei die Ernennung eines einzelnen Ministers vom Premier mitunterzeichnet wird. Minister werden auf eigenen Wunsch oder auf Wunsch des Premiers entlassen. Seit 1993 schreibt die Verfassung (Art. 96) fest, dass der König die Regierung entlassen muss, wenn eine absolute Mehrheit in der Kammer dies durch ein Misstrauensvotum fordert. Gleichzeitig trägt ein solches Misstrauensvotum dem König einen neuen Premier vor.Karel Rimanque: De grondwet toegelicht, gewikt en gewogen. Intersentia, Antwerpen / Groningen 1999, S. 193.

Deutschland

Eine Ministerverantwortlichkeit findet sich bereits in den frühen Verfassungen Süddeutschlands (ab 1808). Allerdings blieb auch dort wenig geregelt, wie sie konkret wirksam werden sollte. Eine eigentliche, nämlich politisch-parlamentarische Ministerverantwortlichkeit sahen erst die Verfassungsordnungen der Frankfurter Nationalversammlung 1848/1849 vor, indem das Parlament einen Minister anklagen konnte, auch aus politischen Gründen.

Im Norddeutschen Bund und im Deutschen Kaiserreich (1867–1918) besagte die Verfassung nur, dass der Bundeskanzler bzw. Reichskanzler „verantwortlich“ sei. Es fehlte eine Bestimmung, wem gegenüber, und wie ein Regierungsmitglied zur Verantwortung gezogen werden konnte. Allerdings fehlten solche Bestimmungen auch in anderen Verfassungen von konstitutionellen Monarchien der damaligen Zeit. Die Durchsetzung der parlamentarischen Regierungsweise, bei der das Parlament letztlich über die Zusammensetzung der Regierung entscheidet, hing nicht so sehr vom Verfassungstext als von der Verfassungswirklichkeit ab.

Erst 1917 setzte sich die parlamentarische Ministerverantwortlichkeit in Deutschland durch, und im Oktober 1918 wurde sie auch durch die Oktoberreformen formell in der Verfassung festgeschrieben. Ähnlich war das System in der Weimarer Republik (1919–1933): Das Staatsoberhaupt setzte die Regierung ein, aber bei fehlendem Vertrauen im Reichstag mussten die Minister zurücktreten. In der Bundesrepublik Deutschland (ab 1949) wird der Regierungschef (und damit die Minister) vom Parlament gewählt und durch einen Nachfolger ersetzt.

England bzw. Großbritannien