Als Visa-Affäre werden die Missbrauchsfälle bei der Vergabe von Visa in verschiedenen deutschen Botschaften und Konsulaten im Zuge der Neufassung der Visumvergabepraxis durch die rot-grüne Regierung bezeichnet. In einem Runderlass – meist als „Volmer-“ oder „Fischer-Erlass“ bezeichnet – hatte das Auswärtige Amt im Jahr 2000 die Auslandsvertretungen angewiesen, bei der Verteilung von Visa unbürokratischer zu verfahren. Die Kernpassage des Erlasses lautete:
Der Erlass, der im Oktober 2004 von der rot-grünen Koalition selbst zurückgenommen wurde, führte insbesondere in der Deutschen Botschaft Kyjiw (Kiew) zu einem erheblichen Anstieg der Erteilung von Visa.
Auf Antrag der CDU/CSU setzte der Deutsche Bundestag Ende 2004 einen Untersuchungsausschuss ein, der klären soll, wer für die zehntausendfache Erschleichung von Visa zwischen 1999 und 2002 verantwortlich zeichnet. Während Union und FDP die Visumpolitik des Auswärtigen Amtes verantwortlich machen, verweist die rot-grüne Koalition auf das Wirken krimineller Netzwerke.
Allerdings zeigt die Rücknahme des Erlasses, dass die Bestimmungen selbst in Regierungskreisen später kritischer begutachtet wurden. Außenminister Joschka Fischer nahm bei seiner Vernehmung im Frühjahr die politische Verantwortung für die Vorgänge in den Auslandsvertretungen auf sich und gab zu, mindestens zwei Erlasse seines Ministeriums hätten den Missbrauch der Visumbestimmungen erleichtert. Einen Rücktrittsgrund sah er darin aber nicht.
Die Zeugenbefragung im Visa-Untersuchungsausschuss wurde erstmals in der Parlamentsgeschichte live im Fernsehen übertragen.
Am 2. Juni 2005 beendete die rot-grüne Mehrheit mit dem Hinweis auf Zeitmangel aus Verfahrensgründen gegen den erklärten Willen der Opposition im Ausschuss die Beweisaufnahme. Gemäß § 33 Abs. 3 Untersuchungsausschussgesetz (PUAG) muss der Ausschuss einen Sachstandsbericht erarbeiten, wenn absehbar ist, dass er seinen Untersuchungsauftrag nicht vor Ende der Wahlperiode erledigen kann. Wegen der geplanten vorgezogenen Wahl des Bundestages sei diese Situation nach Auffassung der Regierungsparteien eingetreten. CDU/CSU und FDP riefen wegen des Abbruchs der Beweisaufnahme das Bundesverfassungsgericht an, da sie sich in ihren Minderheitsrechten verletzt sahen. Der zweite Karlsruher Senat des Bundesverfassungsgerichts ordnete in einer Eilentscheidung an, dass die Zeugenvernehmung zumindest so lange weitergehen müsse, bis die Auflösung des Bundestages auch tatsächlich erfolgt sei. Mit der einstimmigen Entscheidung der Verfassungsrichter, die die Minderheitsrechte in Untersuchungsausschüssen stärkt, setzte sich die Opposition mit ihrer Rechtsauffassung durch. Innenminister Otto Schily wurde am 15. Juli 2005 im Ausschuss gehört. Die Sitzung dauerte von 9 Uhr bis kurz nach Mitternacht und begann mit einer fünf Stunden und 16 Minuten langen Eingangsrede des Innenministers, die ausführliche und grundlegende Ausführungen zum Visum- und Ausländerrecht enthielt und durch das Bundesministerium des Innern im Internet veröffentlicht wurde.
Übersicht Der Streit um die Visumvergabepraxis begann zunächst regierungsintern. Innenminister Schily hatte im März 2000 einen Protestbrief an den für den Erlass verantwortlichen Außenminister gerichtet, in dem er beklagte, sein Haus sei nicht eingebunden, nicht einmal informiert worden. Er (Schily) werde das im Kabinett vorbringen. Die Auseinandersetzung war sowohl prozedural als auch inhaltlich geprägt. Im Innenministerium war der Erlass als teilweise rechtswidrig bewertet worden.
In der breiteren Öffentlichkeit wurde die Visumvergabepraxis der Regierung Schröder ab Februar 2004 diskutiert. Zu diesem Zeitpunkt waren die unregelmäßigen Zustände um das Gelände der deutschen Vertretung in Kiew weitgehend bekannt. Oppositionelle Politiker kritisierten dies immer wieder, was in polemischer Form auch im Parlament Ausdruck fand: Michael Glos (CSU) meinte, fünf Millionen sich illegal in Deutschland und Europa aufhaltende Menschen betrieben Schwarzarbeit, Prostitution und Menschenhandel und bezeichnete den Außenminister als „Zuhälter“. Hans-Peter Uhl (CSU) nannte Ludger Volmer im Bundestag einen „einwanderungspolitischen Triebtäter“. Auch hatte das Landgericht Köln einen Angeklagten wegen „bandenmäßiger Menschenschleusung“ zu fünf Jahren Gefängnis verurteilt und dabei überraschend auch offizielle Stellen mit scharfen Worten kritisiert: Das Außenministerium habe den Straftaten durch „schweres Fehlverhalten Vorschub geleistet“, der Visumerlass sei ein „kalter Putsch gegen die bestehende Gesetzeslage“. Das Landgericht beklagte zudem, seine Arbeit sei durch das Auswärtige Amt planmäßig behindert worden, u. a. durch abgestimmte Aussagen. Dem Urteil zufolge beruhen diese Strafmaß-Milderungsgründe nicht auf einer Beweiserhebung des Landgerichts zur Visumpraxis selbst, sondern auf Einlassungen des verurteilten Angeklagten und auf Presseberichten.
Von der Opposition wurde das Thema 2004 nicht weiter verfolgt. In zeitlicher Nähe zu den Landtagswahlen in Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen wurde jedoch ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss beantragt und aufgrund des vorliegenden Minderheits-Quorums von einem Viertel der Bundestagsmitglieder auch eingesetzt.
Ab Januar 2005 beschäftigte sich der von der Union eingesetzte Untersuchungsausschuss mit der Praxis der Visumerteilung, wobei der Erlass selbst – aufgrund der veränderten weltweiten Sicherheitslage – ab Herbst 2004 weitgehend außer Kraft gesetzt worden war.
Fischer und Bündnis 90/Die Grünen sowie einige Medien argumentierten, Erleichterungen für die Einreise nach Deutschland aus Osteuropa seien schon von der konservativen Vorgängerregierung vorgeschlagen worden, und auch die CDU/CSU fordere immer wieder eine erleichterte Einreise – etwa für Geschäftsleute aus der Ukraine. Solche Forderungen seien auch aus dem parlamentarischen Raum (Bundestagsabgeordnete) und aus der Wirtschaft gekommen. An den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages gerichtete Bitten hätten ein Handeln auch aus menschlichen Gründen nahegelegt. Fünfzehn Jahre nach Fall des eisernen Vorhangs sei es Zeit gewesen, die Abschottung gegen osteuropäische Länder zu mildern.
Die Grünen warfen der CDU/CSU vor, mit dem Untersuchungsausschuss vor den Landtagswahlen vor allem eine Diffamierungskampagne zu führen, um Fischer und den Regierungsparteien zu schaden. Mittlerweile räumte Joschka Fischer öffentlich Fehler ein. Er habe das Thema nicht „auf dem Radar“ gehabt und daher nicht schnell und umfassend genug reagiert. Umgekehrt wurde den Grünen vorgeworfen, die Missstände zu bagatellisieren und auf die Kritik unsachlich zu reagieren.
Eine erste vorläufige Prüfung durch EU-Justiz-Kommissar Franco Frattini ergab, dass der Erlass vom März 2000 teilweise gegen das Schengener Abkommen und damit gegen Europäisches Recht verstoßen habe. Weder die finanziellen Mittel noch der Rückkehrwille der Antragsteller seien hinreichend geprüft worden.
Eine rechtliche Einschätzung des Erlasses von Staatssekretär Chrobog vom 26. Oktober 2004, der die frühere Anweisung ersetzte, liegt nicht vor, da die Bewertung vom Kollegium aller Kommissare gebilligt werden müsste.
Hintergründe 1999 Durch die hohe Anzahl der Antragstellenden und mangelnde personelle Ausstattung der Konsulate und Botschaften bildeten sich schon in den Vorjahren lange Schlangen vor der Botschaft Kiew. Innerhalb der Botschaft sorgte der BGS für Ordnung, außerhalb dagegen ukrainische Sicherheitskräfte. Antragsteller berichteten, dass diese Sicherheitskräfte Geld von ihnen verlangten, damit sie unbehelligt blieben. Sie verlangten zwischen 100 und 500 Mark je nach Platz in der Warteschlange. Daraus entwickelte sich mit den Jahren eine regelrechte „Warteschlangen-Mafia“. Vor den Augen der machtlosen Botschaftsangehörigen hätten organisierte Banden entschieden, wer gegen 50 Euro ein oder zwei Schritte in der Schlange vor der Visastelle vorrücken durfte, so Fritz Grützmacher (pensionierter Visumbescheider).
Ein Journalist fand heraus, dass die durchschnittliche Bearbeitungszeit für Visa, die in der Ukraine ausgestellt wurden, nur wenige Minuten betragen haben kann.
Im Jahr 1999 stellte die Deutsche Botschaft in Kiew (Ukraine) ca. 150.000 Dreimonatseinreisevisa aus. In den Jahren 2000 (ca. 210.000), 2001 (ca. 300.000) und 2002 (ca. 230.000) gab es eine signifikant erhöhte Zahl von Visumausstellungen in Kiew.
2000 Im März 2000 trat der sogenannte Volmer-Erlass in Kraft. Nicht mehr bei jedem Zweifel an der Rückkehrbereitschaft des Antragstellers sollte eine Ablehnung erfolgen. Hielten sich die sonstigen Umstände für oder gegen Zweifel an einer zur Visum-Erteilung notwendigen Rückkehrbereitschaft die Waage, so der Geist der neuen Regelung, solle für die Reisefreiheit entschieden werden. Als Illustration war der Hinweis „In dubio pro libertate – Im Zweifel für die Reisefreiheit“ zu verstehen. Das war der Kern der Regelung, den Botschafter a. D. Ernst-Jörg von Studnitz als „Umsetzung grüner Ideologie in praktische Politik“ bezeichnete.
Motiviert war der Erlass Volmer zufolge durch Missstände, beispielsweise die Versagung eines Visums für einen Patienten, der in Deutschland an einem Hirntumor operiert werden musste. In der Berichterstattung der Zeitungen war von „größerer Kulanz“ (FAZ) oder von „liberalerer Visaerteilung“ (Der Tagesspiegel) die Rede.
Bereits vor dem Erlass, noch unter der Regierung Helmut Kohl, war im Rahmen des Schengener Abkommens als Ausnahmeverfahren das sogenannte Reisebüroverfahren eingerichtet worden. Dadurch war es möglich, ein Visum über ein Reisebüro zu beantragen. Auf diese Weise sollte die Warteschlangen-Mafia bekämpft werden. Doch es tauchten auch bei diesem Verfahren einige Missbrauchsfälle auf. So wurde der Geschäftsführer eines Neu-Ulmer Reisebüros zu einer mehrjährigen Haftstrafe verurteilt, nachdem nachgewiesen wurde, dass er Gruppenreisen mit fingierten Programmen beantragt und im Massenverfahren an die deutsche Botschaft in Kiew weitergeleitet hatte; das Gericht stellte zudem fest, dass die Eingereisten umgehend untertauchten, in andere Länder weiterreisten oder der Prostitution nachgingen. Sowohl der Bundesgrenzschutz (BGS) als auch das Bundeskriminalamt (BKA) wandten sich später gegen dieses Verfahren der Visumerteilung.
Am 9. März 2000 schrieb Bundesinnenminister Otto Schily an Joschka Fischer, er sehe den Volmer-Erlass im Widerspruch zum Ausländergesetz und dem Abkommen von Schengen. Im Sommer 2000 zeigten sich auch andere Innenminister besorgt, die Sorgen wurden vom Auswärtigen Amt aber in einem Gespräch der Minister geklärt, weswegen Innenminister Schily nicht weiter intervenierte. Mehrere Warnungen durch frühere Innenminister an das Auswärtige Amt und die früheren Außenminister Hans-Dietrich Genscher und Klaus Kinkel wurden von diesen schon damals nicht beachtet.
2001 Am 2. Mai 2001 wurde vom Auswärtigen Amt der Reiseschutzpass der Reiseschutz AG des privaten Unternehmers Heinz Kübler zugelassen. An die Auslandsvertretungen erging die Anordnung, diesen neben anderen als Bonitätsnachweis zu akzeptieren. Diese Reiseschutzversicherung gab dem Gastgeber die Möglichkeit, sich gegen eventuelle Risiken des Reisenden (z. B. Krankheit, Kosten für Rückreise) zu versichern. Normalerweise musste sich für solche Risiken die einladende Person verbürgen. Da sie dies oft nicht konnte, wurde die Idee einer Versicherung aufgenommen. Die Allianz AG trat bei diesem Reiseschutzpass als Versicherungsunternehmen im Hintergrund auf (Reiseschutzversicherungen wurden nicht von der Allianz AG verkauft, sondern von der Reiseschutz AG. Die Allianz AG hatte lediglich die Produkte Haftpflicht- und Reisekrankenversicherung der Reiseschutz AG bereitgestellt. Die Weitervermittlung dieser Produkte im Rahmen einer Reiseschutzversicherung lag allein in der Hand der Reiseschutz AG.).