Referendum

Ein Referendum (Plural Referenden, Referenda) ist eine Abstimmung aller wahlberechtigten Bürger über eine vom Parlament, von der Regierung oder einer der Regierungsgewalt ausübenden Institutionen erarbeitete Vorlage. Es ist damit ein Instrument der direkten Demokratie. Da sich in einem Referendum die gesamte Wahlbevölkerung unmittelbar zu einer politischen Frage äußern kann, hat das Ergebnis der Abstimmung ein hohes Maß an politischer Legitimität. Referenden können international, supranational oder innerstaatlich zur Anwendung kommen. Ihre tatsächliche Bedeutung für die politischen Geschehnisse hängt stark von politischen, gesellschaftlichen und institutionellen Rahmenbedingungen im abstimmenden Land ab.

Synonym verwendete Begriffe für Referendum sind Abstimmung, Volksabstimmung, Plebiszit oder Volksentscheid.

Etymologie Das Wort Referendum stammt aus dem Lateinischen und ist das Gerundivum zum Verb referre – „zurückbringen, auf etw. beziehen, berichten“. Das lateinische referendum bedeutet entsprechend „das, worauf Bezug zu nehmen ist“ oder „das, was zur Sprache zu bringen ist“, spezieller auch „das Vorzutragende“. Das deutsche Referendum wurde im 16. Jh. als „Berichterstattung, Volksentscheid“ aus dem Lateinischen entlehnt. Später folgten Entlehnungen verwandter Wörter wie Referendar, Referent oder Referenz.

Begrifflichkeit In der Politikwissenschaft wird der Begriff Referendum meist verwendet, um eine Abstimmung des Volkes über eine von der gewählten politischen Vertretung erarbeitete oder auch bereits beschlossene Vorlage zu bezeichnen. Diese Verwendung grenzt den Begriff Referendum vom Ausdruck Volksentscheid bzw. der Volksabstimmung ab, mit denen zumeist eine von der Bevölkerung initiierte Entscheidung über eine aus der Bevölkerung stammende Vorlage bezeichnet wird. In der Schweiz wird diese Unterscheidung sprachlich regelmäßig gemacht, aber der Begriff Volksabstimmung ist der Oberbegriff für Abstimmungen über Referenden und Volksinitiativen (Vorlagen aus der Bevölkerung).

Im deutschen Grundgesetz und den Verfassungen der Bundesländer wird diese Unterscheidung allerdings so klar nicht gemacht. Der Begriff Volksentscheid wird teils für alle Entscheide – also auch solche mit Referendumscharakter – verwendet, teils werden Referenden in Unterscheidung zum Volksentscheid als „Volksabstimmung“ bezeichnet. In Österreich findet der Ausdruck Referendum ebenfalls weder im Bundes-Verfassungsgesetz noch in den Verfassungen der Bundesländer Verwendung. Lediglich in der Schweiz orientiert man sich bei der Bezeichnung direktdemokratischer Instrumente sprachlich klar an der Frage der Urheberschaft der Vorlage. So wird stets dann von einem Referendum gesprochen, wenn die zur Abstimmung stehende Vorlage von der gewählten Vertretung erarbeitet wurde. Stammt die Vorlage hingegen aus der Bevölkerung, wird von einer Volksinitiative gesprochen.

Die Schwierigkeiten bei der sprachlichen Abgrenzung des Begriffs Referendum werden noch dadurch gesteigert, dass in vielen anderen Sprachen der Ausdruck Referendum unterschiedslos (= synonym) verwendet wird, also ganz unabhängig davon wer (gewählte Vertretung oder Volk) die Vorlage erarbeitet hat.

Formen von Referenden Es existiert eine ganze Reihe von Ausformungen des Referendums, die man eher idealtypisch nach verschiedenen Aspekten unterscheiden kann (wobei Überschneidungen der Regelfall sind): Nach dem Gegenstand des Referendums, also ob es sich auf die Verfassung, auf ein einfaches Rechtsgut (Gesetz, völkerrechtlicher Vertrag) oder auf den Haushalt bezieht. Nach dem Initiator, also ob es von Regierung oder Parlament, der Bevölkerung oder durch die Rechtsordnung zwingend ausgelöst wird. Danach, ob ein Referendum ein bereits wirksames Gesetz oder einen noch nicht in Kraft getretenen Beschluss von Parlament oder Regierung zum Gegenstand hat. Nach Verbindlichkeit, also ob das Ergebnis bindenden oder nur empfehlenden Charakter hat.

In der Rechtswirklichkeit eines Staates weicht die konkrete Ausgestaltung der einzelnen Referendumsformen oftmals leicht ab, so dass Mischformen eher die Regel denn die Ausnahme sind.

Abrogatives Referendum

Ein abrogatives Referendum dient der Aufhebung (= Abrogation) eines bereits gültigen Gesetzes. Diese Form des Referendums wird aus der Bevölkerung initiiert, und zu seiner Herbeiführung muss eine bestimmte Zahl Unterschriften von Wahlberechtigten gesammelt werden. Es ist zwar weder in der Schweiz (Ausnahme: Referendum bei dringlichen Gesetzen) noch in Deutschland oder Österreich rechtlich verankert, spielt allerdings eine bedeutende Rolle im politischen System Italiens sowie einiger lateinamerikanischer Länder.

Fakultatives und obligatorisches Referendum Fakultatives Referendum

Das fakultative Referendum ist eine freiwillig mögliche (= fakultative) Abstimmung der Bürger über eine bereits von der gewählten Vertretung beschlossene Vorlage. Zur Herbeiführung dieser Referendumsform muss eine bestimmte Zahl Unterschriften von Wahlberechtigten gesammelt werden. Diese Form des Referendums wird in aller Regel aus der Bevölkerung initiiert, kann manchmal aber z. B. auch von einer zweiten Parlamentskammer anberaumt werden.

Obligatorisches Referendum

Ein obligatorisches Referendum wird durchgeführt, wenn dies in der bestehenden Rechtsordnung eines Staates für einen bestimmten Rechtsakt zwingend (= obligat) vorgesehen ist. Zumeist ist dies der Fall wenn eine Verfassung, oder zumindest ihre wesentlichen Bestandteile oder Grundsätze, durch die gewählte Vertretung geändert werden. Ein obligatorisches Referendum bedarf keiner gesonderten Initiierung, sondern wird unter bestimmten Bedingungen automatisch ausgelöst.

Finanzreferendum

Ein Finanzreferendum ist ein speziell auf Haushaltsfragen bezogenes Referendum, bei dem die Wahlbevölkerung über besonders hohe Ausgaben der öffentlichen Hand direkt entscheiden kann. Das Finanzreferendum kann prinzipiell mit jeder der vorgenannten Referendumsformen kombiniert werden. In der politischen Praxis spielt es allerdings lediglich in der Schweiz eine wichtige Rolle, wo es zumeist als fakultatives oder obligatorisches Finanzreferendum ausgestaltet ist.

Konfirmatives Referendum Beim konfirmativen Referendum oder auch einfachem Referendum legt die Regierung oder das Parlament der Bevölkerung aus eigenem Entschluss eine Vorlage zur Bestätigung (= Konfirmation) vor. Je nach Staat kann ein solches Referendum von der Regierung oder durch das Parlament initiiert werden, wobei letzteres dafür in aller Regel die Stimmen einer bestimmten Zahl seiner Mitglieder (meist ein Drittel oder die Hälfte) benötigt.

Konstitutives Referendum

Ein konstitutives Referendum oder Verfassungsreferendum bezieht sich stets auf Teile oder die Gesamtheit der Verfassung (= Konstitution) eines Landes. In vielen Staaten ist die Durchführung dieses Referendums unter bestimmten Bedingungen zwingend vorgeschrieben, so dass es oftmals zugleich ein obligatorisches Referendum ist. Falls ein konstitutives Referendum nicht zwingend vorgeschrieben ist, wird es zumeist von der Regierung oder dem Parlament initiiert.

Konsultatives Referendum

Ein konsultatives Referendum dient der Befragung (= Konsultation) der Bevölkerung und hat keine bindende Wirkung. Zumeist wird es von der Regierung oder dem Parlament initiiert, aber auch eine Initiierung aus der Bevölkerung ist in einer Reihe von Staaten vorgesehen. Im deutschen Sprachgebrauch wird dieses Verfahren zumeist als Volksbefragung bezeichnet.

Suspensives Referendum

Durch ein suspensives Referendum wird ein bereits beschlossenes, aber noch nicht in Kraft getretenes Gesetz oder ein Beschluss „in der Schwebe“ (= suspendiert) gehalten. Das Inkrafttreten wird also für eine gewisse Frist, in der genügend Unterschriften Wahlberechtigter für eine Abstimmung gesammelt werden können, aufgeschoben. Unabhängig davon, ob schlussendlich eine ausreichende Anzahl an Unterschriften beigebracht werden kann, gilt die suspensive Wirkung ab dem Tag der offiziellen Anmeldung des Referendums.

Politische Bedeutung und Rolle von Referenden Die für die politische Bedeutung von Referenden hervorstechendste Eigenschaft ist ihre hohe Legitimationskraft. Im selben Maße, wie seit dem 19. Jahrhundert mit fortschreitender weltweiter Demokratisierung politische Legitimität zunehmend über den Weg der „Zustimmung“ generiert wird, und sich ältere Bezugspunkte für politische Legitimität wie beispielsweise „Gottgefälligkeit“ oder „militärische Überlegenheit“ im Rückzug befinden, kommt dem Instrument des Referendums wachsende Bedeutung zu. Da sich in einem Referendum stets die gesamte wahlberechtigte Bevölkerung zu einer politischen Frage unmittelbar äußern kann, ist das am Ende stehende Ergebnis mit dem höchsten denkbaren Maß an „Zustimmungs“-Legitimität ausgestattet.

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Verbriefte direktdemokratische Bottom-up Verfahren auf nationaler Ebene

Bottom-up Referenden 1874–2009* Land Anzahl Anteil Schweiz 336 62,6 % Italien 62 11,5 % Liechtenstein   56 10,4 % San Marino 14 2,6 % Uruguay 11 2,0 % Lettland 10 1,9 % Litauen 9 1,7 % Ungarn 7 1,3 % Palau 5 0,9 % Slowakei 5 0,9 % Neuseeland 4 0,7 % Taiwan 4 0,7 % Ukraine 4 0,7 % Slowenien 3 0,6 % (Estland**) 2 0,4 % Georgien 1 0,2 % Kolumbien 1 0,2 % Mazedonien 1 0,2 % Serbien 1 0,2 % Venezuela 1 0,2 % gesamt   537* 38 Länder weltweit, in 20 davon fanden Bottom-up Referenden statt (1874–2009)

** 1923 und 1933, heute kennt die Estnische Verfassung keine solchen Rechte Empirische UntersuchungenUwe Serdült, Yanina Welp: Direct Democracy Upside Down (PDF auf zora.uzh.ch), Taiwan Journal of Democracy 01/08, July 2012, pp 69–92Serdült, Uwe and Welp, Yanina (2012) Direct Democracy Upside Down, Taiwan Journal of Democracy, 8 (1), 69-92, Kommentar, Zusammenfassung vom 13. November 2011, auf Blog von Uwe Serdült, uweserdult.wordpress.com belegen die Bedeutung einer gelebten gesellschaftlichen und politischen Kultur auf Wirkung direktdemokratischer, partizipativer Instrumente, Prozesse und Verfahren. Je nachdem, wer diese Prozesse veranlasst, mit welchen Absichten und Zielen, bei wem die Macht und Entscheidungen liegen, können sie: entweder einer (weiteren) Konzentration oder Beibehaltung der politischen Macht dienen, oder eine Rolle im Wettbewerb der politischen Parteien um Wählergunst spielen, oder aber die Bürger, die Zivilgesellschaft weiter, oder neu, ermächtigen (citizen empowerment), zur (echten, vollen) Bürgerbeteiligung/Partizipation entscheidend beitragen. So Uwe Serdült und Yanina Welp in Direct Democracy Upside Down (Direkte Demokratie auf den Kopf gestellt), Analyse und Vergleich von "bottom-up" Referenden auf nationaler Ebene in allen Ländern weltweit im Zeitraum 1874–2009. Wobei solche Referenden zwar in 38 Ländern verbrieft sind, doch nur in zwanzig Ländern (mindestens einmal) stattfanden oder (öfter) stattfinden. Die Autoren grenzen ihre Untersuchung ein auf von den Bürgern, Zivilgesellschaft aktiv initiierte "bottom-up" Referenden, im Gegensatz zu anderen Autoren, die den Begriff weiter fassen.Serdült/Welp (2002), S. 70ff. In den Jahren 1874–2009 fanden 537 "bottom-up" Referenden stattSerdült/Welp (2002), S. 76. – in den einzelnen Ländern wie in Tabelle rechts.

Historisch gesehen, können auch "top-down" Verfahren, wie "top-down" Referenden, mit der Zeit zu mehr an Bürgerbeteiligung / Partizipation (Mitbestimmung, Mitentscheidung, Mitgestaltung, Mitwirkung) führen.

Referenden auf nationaler, föderaler, internationaler und supranationaler Ebene Referenden auf nationaler und föderaler Ebene