Unter Komitologie () versteht man heute vorwiegend das System der Verwaltungs- und Expertenausschüsse innerhalb der Europäischen Union. Die Komitologie-Ausschüsse sind für den Erlass der Durchführungsbestimmungen von EU-Rechtsakten, vornehmlich EU-Richtlinien, verantwortlich. Diese werden durch den sogenannten Komitologie-Beschluss (1999/468/EG) geregelt.
Durch den Vertrag von Lissabon wurde die Komitologie grundlegend reformiert und dem Europäischen Parlament mehr Einfluss eingeräumt.Vgl.
Schon früher wurde der Ausdruck „Komitologie“ für eine allgemeine Lehre von Komitees, Gremien und dergleichen verwendet, beispielsweise von Cyril Northcote Parkinson 1958 ( In: Parkinson’s Law).
Grundzüge des Systems der delegierten Rechtsakte Delegierte Rechtsakte haben das Ziel, Gesetzgebungsakte durch die Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen von Europäischem Parlament und Rat der Europäischen Union an die Europäische Kommission schneller umzusetzen. Diese Form der Übertragung ist in Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankert und löst sich von dem vor Lissabon angewandten System der Komitologie. Delegierte Rechtsakte sind nahezu identisch mit dem früheren Regelungsverfahren mit Kontrolle, enthalten jedoch einige wesentliche Neuerungen.
Delegierte Rechtsakte sind grundsätzlich vergleichbar mit der im deutschen Recht geltenden Regelung des Abs. 1 GG, welcher ebenso die Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen auf ein Exekutivorgan regelt (Ermächtigung der Bundesregierung, eines Bundesminister oder einer Landesregierung zum Erlass einer Rechtsverordnung). Voraussetzung für die Delegation von Gesetzgebungsbefugnissen ist zunächst ein Gesetzgebungsakt i. S. v. Abs. 3 AEUV. Dieser regelt, dass nur nicht-wesentliche Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsakts auf die Kommission übertragen werden können. Unter „wesentlichen Vorschriften“ versteht man dabei solche, die „ausschlaggebend und von tragender Bedeutung für die Ziele, die ein Gesetzgebungsakt hauptsächlich intendiert […] [sind], nicht hingegen bei bloßen Detailregelungen technischer Art“.Hetmeier, In: Lenz, Borchardt (Hrsg.): EU-Kommentar. Art. 290, Rn. 5 f. Gemäß Abs. 2 lit. a AEUV besitzen das Europäische Parlament und der Rat jeweils ein Widerrufsrecht für die an die Kommission übertragenen Befugnisse. Abs. 2 lit. b AEUV räumt dem Parlament und dem Rat die Möglichkeit ein, „innerhalb der im Gesetzgebungsakt festgelegten Frist“ Einwände gegen die übertragenen Befugnisse anzubringen.
Zusammenfassend bringt das neue Verfahren der delegierten Rechtsakte demnach folgende Neuerungen hervor: es existiert kein horizontal bindender Rahmen mehr. Die Gesetzgeber (Europäisches Parlament und Rat) haben die Möglichkeit, Zielsetzungen, Geltungsbereich, Dauer und Übertragungsmodalitäten von Fall zu Fall festzulegen. Zudem entfällt bei diesem Verfahren nunmehr die Pflicht der Kommission zur Einholung einer Stellungnahme von einem Komitologieausschuss. Es ist allerdings davon auszugehen, dass die Kommission auch künftig die Meinung von Sachverständigengruppen der Mitgliedstaaten einholen wird, da deren Expertenwissen für ihren Entwurf nur förderlich sein kann. Die Befugnisse der Gesetzgeber hinsichtlich einzelner Maßnahmen sind erheblich erweitert worden, da diese jetzt aus beliebigen Gründen ein Vetorecht anbringen können. Überdies haben Parlament und Rat nach dem neuen Verfahren nun das Recht, die Delegation der Befugnisse an die Kommission selbständig und gänzlich zu widerrufen.
Entstehung und Grundzüge vor dem Lissabon-Vertrag Die meisten Rechtsakte, die vom EU-Gesetzgeber – dem Rat der Europäischen Union und dem Europäischen Parlament – verabschiedet werden, beinhalten lediglich mehr oder weniger genaue Zielvorgaben, die mittels Durchführungsmaßnahmen umgesetzt werden müssen. Theoretisch sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Union allein für die Durchführung von europäischen Rechtsakten verantwortlich. In der Praxis findet diese Umsetzung jedoch in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission statt, da diese über größere Kenntnis in der häufig komplexen Materie verfügt. Für diese Zusammenarbeit dient das Instrument der Komitologie-Ausschüsse. Die Kommission macht darin für die Umsetzung der Basisrechtsakte Vorschläge, die von den Mitgliedstaaten bewilligt oder abgelehnt werden können; bei gewissen Verfahren verfügt auch das Europäische Parlament über eine Kontroll- und Aufsichtsfunktion. Heute existieren rund 250 Komitologieausschüsse für verschiedene Themenfelder; im Jahr 2005 verabschiedeten sie insgesamt über 2500 Stellungnahmen.Vgl. Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestags, Fachbereich WD 11, Nr. 60/06 (12. Dezember 2006), Das Komitologie-Verfahren (PDF; 168 kB).
In den Komitologie-Ausschüssen sitzen Delegierte der Mitgliedstaaten, in der Regel Vertreter der nationalstaatlichen Ministerien und ausgewiesene Experten (aus Deutschland je nach Themenbereich auch Vertreter der Bundesländer). Den Vorsitz in den Ausschüssen nehmen Beamte der Europäischen Kommission ein, die jedoch kein Stimmrecht darin besitzen. Die Ausschüsse treten regelmäßig zusammen und berücksichtigen nationale legislative Eigenheiten, aktuelle Entwicklungen beziehungsweise den (vorübergehenden) Änderungsbedarf bei der nationalstaatlichen Durchführung bestehender europäischer Gesetze.
Der Begriff Komitologie selbst trat zum ersten Mal in Cyril Northcote Parkinsons Buch Parkinsons Gesetz und andere Untersuchungen über die Verwaltung von 1957 auf und bezeichnete damals einen allgemeinen Terminus für die Ausschusslehre.
Die Ursprünge der Komitologie gehen bis in die frühen 1960er Jahre zurück. Ursprünglich erarbeitete der Rat der Europäischen Union die notwendigen Durchführungsregeln von EU-Gesetzen. Weil er jedoch nicht über die erforderlichen Kapazitäten verfügte, um auf die technischen Einzelheiten der Umsetzung aller gefassten Beschlüsse einzugehen, wurde bereits 1962 beschlossen, diese Durchführungsmaßnahmen zu delegieren und im Wesentlichen durch die Kommission entwerfen und in Komitologie-Ausschüssen von spezialisierten Beamten der nationalen Ministerien verabschieden zu lassen. Dieses Verfahren fand zum ersten Mal im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik statt.
In der Folge wurden verschiedene Konsultationsverfahren geschaffen, die der Kommission jeweils unterschiedliche Durchführungskompetenzen und den Regierungen der Mitgliedstaaten unterschiedlich starke Kontrollmacht einräumen. Diese drei Verfahren (Beratungsverfahren, Verwaltungsverfahren und Regelungsverfahren) sind in den Komitologiebeschlüssen von 1987 und 1999 festgeschrieben. Durch den Beschluss von 1999 wurden darüber hinaus dem Europäischen Parlament gewisse Mitspracherechte bezüglich der Durchführungsbefugnisse eingeräumt, die sich aus Rechtsakten ergeben, die nach dem Mitentscheidungsverfahren erlassen werden. Bei diesem Verfahren, das mit dem Vertrag von Maastricht 1993 eingeführt wurde, verfügt das Europäische Parlament über gleichwertige gesetzgebende Kompetenzen wie der Rat der EU. Die einzelnen Durchführungsmaßnahmen für so entstandene Rechtsakte werden daher nun von diesen beiden Institutionen an die jeweiligen Komitologie-Ausschüsse übertragen.
Oft wurden die Komitologie-Ausschüsse als Inbegriff des europäischen Demokratiedefizits angesehen. Unter anderem wurde beanstandet, dass die Komitologie zu wenig transparent und nicht demokratisch legitimiert sei, etwa weil sich die Ausschüsse aus Beamten und nicht aus gewählten Volksvertretern zusammensetzten. 2006 kam es daher zu einer Reform der Komitologie (Beschluss 2006/512/EG), durch die die Stellung des Europäischen Parlaments als direkt gewähltes Organ gestärkt werden soll: Neben den drei bisherigen Verfahren der Komitologie wurde das „Regelungsverfahren mit Kontrolle“ neu eingeführt. Darin bekommt das Europäische Parlament Kontrollbefugnisse über die Ausschüsse.
In der Politikwissenschaft gelten die Ausschüsse der Komitologie als Kontrollmittel der Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission: Gemäß der Prinzipal-Agent-Theorie kann die Kommission den Wissensvorsprung, den sie in den komplexen Materien der EU-Rechtsetzung gegenüber den Staaten besitzt, zu einem Ausbau ihrer Macht nutzen. Durch die Komitologieausschüsse behalten die Mitgliedstaaten dagegen die Kontrolle über die Umsetzung der beschlossenen EU-Rechtsakte und können damit den Einfluss der Kommission verringern.
Die Komitologie-Verfahren vor dem Lissabon-Vertrag Die verschiedenen Komitologie-Verfahren beginnen grundsätzlich mit einem Entwurf der Europäischen Kommission, mit welchen Maßnahmen der beschlossene EU-Rechtsakt umzusetzen ist. Zu diesem kann der Komitologie-Ausschuss eine Stellungnahme abgeben. Je nach Verfahren können dann der Rat bzw. das Europäische Parlament gegen die Vorschläge ein Veto einlegen. Dies ist jedoch grundsätzlich nur möglich, wenn der Vorschlag der Kommission über ihre Durchführungsbefugnisse hinausgeht, wenn er nicht mit dem Ziel und dem Inhalt des beschlossenen Rechtsakts übereinstimmt oder wenn er den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit widerspricht.
Dabei sind ablehnende Stellungnahmen der Komitologie-Ausschüsse sehr selten; üblicherweise werden Differenzen zwischen Kommission und Ausschüssen bereits im Vorfeld geklärt. Häufiger sind die Fälle, in denen im Ausschuss selbst das Quorum für einen Beschluss verfehlt wird, so dass es zu überhaupt keiner Stellungnahme kommt. In den allermeisten Fällen werden die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen zuletzt auch tatsächlich umgesetzt.
Rechtliche Grundlage der Komitologie-Ausschüsse sind der „Komitologie-Beschluss“ des Rats von 1999 sowie der jeweilige Basisrechtsakt, für dessen Durchführungsbestimmungen der Ausschuss eingesetzt wird. Diese Rechtsakte werden vom Rat der EU und dem Europäischen Parlament nach den jeweils gültigen EU-Rechtsetzungsverfahren verabschiedet. Die Ausschüsse werden dann nach dem Komitologie-Verfahren tätig, das im Basisrechtsakt genannt ist. Im Komitologie-Beschluss von 1999 werden die verschiedenen Verfahren näher beschrieben.
Beratungsverfahren Das Beratungsverfahren (früher: Verfahren I) wird in den Fällen angewendet, in denen es „als zweckmäßigstes Verfahren“ angesehen wird. Es lässt der Kommission die weiteste Freiheit, da der Ausschuss hier eine rein empfehlende Wirkung hat. Das Verfahren läuft folgendermaßen ab:
Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuss einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Innerhalb einer bestimmten Frist beschließt der Ausschuss durch einfache Mehrheit eine Stellungnahme („Avis“), die im Protokoll des Ausschusses festgehalten wird. Die Kommission berücksichtigt so weit wie möglich die Stellungnahme des Ausschusses und erlässt die von ihr für notwendig erachteten Maßnahmen.
Verwaltungsverfahren Das Verwaltungsverfahren (früher: Verfahren II) wird bei Verwaltungsmaßnahmen oder bei Programmen mit erheblicher Wirkung auf den Haushalt angewandt. Der Rat hat hier eine größere Kontrollkompetenz als beim Beratungsverfahren. Insbesondere kann er, wenn der Ausschuss den Vorschlag der Kommission ablehnt, selbständig anders lautende Beschlüsse fassen; diese Möglichkeit hat er in den anderen Verfahren nicht.
Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuss einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuss gibt innerhalb einer Frist eine Stellungnahme ab, die mit qualifizierter Mehrheit (also von mindestens 55 % der Staaten, die mindestens 65 % der Bevölkerung der EU vertreten) beschlossen wird. Hat der Ausschuss keine Stellungnahme abgegeben oder die Maßnahmen in seiner Stellungnahme gebilligt, sind sie unmittelbar gültig. Hat der Ausschuss die Maßnahmen in seiner Stellungnahme abgelehnt, werden sie dem Rat mitgeteilt. Die Durchführung der beschlossenen Maßnahmen kann dann bis zu drei Monate aufgeschoben werden. Innerhalb desselben Zeitraums kann der Rat einen Beschluss fassen: