mini|Abstimmung im House of Lords über den Parliament Act von 1911 Der Parliament Act ist ein Gesetz des britischen Parlaments vom 10. August 1911 (abgeändert 1949). Es beschneidet die Rechte des Oberhauses (House of Lords) im Parlament, indem es festlegt, dass das Oberhaus Gesetze, die vom Unterhaus (House of Commons) beschlossen wurden, nicht mehr aufheben oder beliebig lang hinauszögern kann. Damit bestätigt es das Unterhaus als die oberste gesetzgebende Gewalt. Am 16. Dezember 1949 wurden die Rechte des Oberhauses durch Änderungen im Parliament Act weiter eingeschränkt: Die Zeitspanne des aufschiebenden Vetos gegen Gesetzesentwürfe wurde von zwei Jahren auf ein Jahr verkürzt.
Die Verabschiedung des Parliament Act war das Ergebnis eines Machtkampfes zwischen Ober- und Unterhaus, der durch das Gesetz zugunsten des Unterhauses und der auf Sozialreformen drängenden liberalen Regierung entschieden wurde. Das mehrheitlich konservative Oberhaus hatte die Verabschiedung des Parliament Act zunächst abgelehnt, erst durch die Drohung mit einem Pairsschub konnte es zur Zustimmung bewogen werden. Großbritannien hat keine kodifizierte Verfassung, der Parliament Act wird jedoch als wichtiger Teil des britischen Verfassungsrechts angesehen.
Hintergrund
Das Machtverhältnis zwischen Krone, Oberhaus und Unterhaus mini|Palace of Westminster, Sitz von Oberhaus und Unterhaus Die Glorreiche Revolution 1688/1689 setzte den absolutistischen Bestrebungen der Stuarts ein Ende und entschied den seit langem schwelenden Machtkampf zwischen Krone und Parlament zu Gunsten des Parlaments. Seit der Revolution ist der König nicht mehr allein, sondern nur in Verbindung mit dem Parlament (King-in-parliament) Träger der Staatssouveränität. In der Folgezeit hatte sich ein ungefähres machtpolitisches Gleichgewicht zwischen der Monarchie, dem Oberhaus (House of Lords) und dem Unterhaus (House of Commons) herausgebildet. Im 18. Jahrhundert war diese Balance zwischen Krone, den Lords im Oberhaus und dem Unterhaus gemeinhin als ideal akzeptiert. Noch ein Jahrhundert nach der Glorreichen Revolution waren Dispute zwischen diesen drei Säulen darauf begründet, ob eine der Seiten das Machtgleichgewicht störe.John Campbell: Pistols at Dawn: Two Hundred Years of Political Rivalry from Pitt and Fox to Blair and Brown. Vintage Books, London 2009, S. 13. So verdächtigten die Whigs Ende des 18. Jahrhunderts König Georg III., dass er den Einfluss der Krone auf Kosten des Parlaments zu erweitern suche. Als Reaktion darauf verabschiedeten sie im April 1780 im Unterhaus eine berühmte Resolution, die feststellte, dass „der Einfluss der Krone gewachsen ist, weiterhin wächst und vermindert werden sollte.“John Campbell: Pistols at Dawn: Two Hundred Years of Political Rivalry from Pitt and Fox to Blair and Brown. Vintage Books, London 2009, S. 13. Im 19. Jahrhundert war der Einfluss der Krone dann immer weiter geschwunden; 1839 hatte zum letzten Mal ein Monarch (Königin Victoria) einen Premierminister (Lord Melbourne) für kurze Zeit gegen den Willen der Mehrheit des Parlaments im Amt gehalten. Dagegen blieb die Machtbalance zwischen Oberhaus und Unterhaus vage.
Im 19. Jahrhundert hatte es mehrfach Beispiele gegeben, bei denen das Oberhaus Gesetze des Unterhauses zurückgewiesen hatte. Im Streit um den Reform Act 1832, der die sogenannten Rotten boroughs betraf (Wahlkreise, die nur sehr wenige Einwohner hatten, so dass sie im Unterhaus als überrepräsentiert galten), hatte sich das Unterhaus gegen den anfänglichen Widerstand der Lords durchgesetzt und damit seine Vorherrschaft beansprucht.Roy Jenkins: Mr. Balfour’s Poodle. Bloomsbury Reader, London 2012, S. 16. Premierminister Grey hatte den Widerstand der Lords durch die Drohung eines Peers-Schubs gebrochen. Für Beobachter war es offensichtlich, dass der Reform Act das Machtgleichgewicht zugunsten des Unterhauses verschoben hatte.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 103. In Bezug auf das Verhältnis der beiden Häuser hatte der mehrmalige Lordkanzler Lord Lyndhurst 1858 offen deklariert, dass es in seinen Augen keinen Grundsatz gebe, nach dem das Oberhaus Stellung beziehen könne gegen das Unterhaus, sofern dieses den Willen des Volkes umsetze.Roy Jenkins: Mr. Balfour’s Poodle. Bloomsbury Reader, London 2012, S. 18. f. Auch Walter Bagehot hatte 1867 in seiner einflussreichen Analyse The English Constitution ausgeführt, dass das Oberhaus als legislative Kammer dem Unterhaus untergeordnet sei.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 104. Für Bagehot habe die Regierung Greys in Verbund mit Unterhaus und König den Reform Act erzwungen; dadurch sei das Oberhaus von einer führenden Kammer hin zu einem Organ mit limitierter legislativer Kraft geworden. Diese könne durch ihr Veto die Gesetzgebung des Unterhauses im Ernstfall revidieren oder suspendieren. Dieses Veto sei jedoch hypothetischer und nur aufschiebender Natur.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 104 f.
mini|hochkant|Der Marquess of Salisbury (1886) Demgegenüber hatte der konservative Politiker Lord Salisbury ab 1872 für das Oberhaus das Recht deklariert, Gesetze aus dem Unterhaus zurückzuweisen. In mehreren Reden baute er seine Theorie aus. Sofern behauptet werden könne, dass die Regierung im Unterhaus kein ausreichendes Mandat für einen wichtigen Gesetzesentwurf habe, könne das Oberhaus das Gesetz zurückweisen und die Frage so an das Wahlvolk überweisen.Clyve Jones: Peers, Politics and Power: The House of Lords 1603–1911. Hambledon Press History Series, London 1986, S. 463 f.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 105.Andrew Adonis: Making Aristocracy Work: The Peerage and the Political System in Britain, 1884–1914. Oxford University Press 1993, S. 113 f. In den 1880er Jahren gewann Salisburys Initiative zunehmend an Aufmerksamkeit,Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 108. besonders nachdem bei der Unterhauswahl 1880 die konservative Regierung abgewählt worden war und William Ewart Gladstone erneut eine liberale Regierung gebildet hatte. Durch den Tod Benjamin Disraelis avancierte Salisbury zum Kopf der konservativen Partei und machte schnell deutlich, dass seine verfassungsrechtlichen Theorien für ihn eine prioritäre Bedeutung hatten.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 122.
Nachdem Gladstone die irische Selbstverwaltung (Home Rule) in Angriff genommen hatte, wurde Salisburys Theorie zunehmend populärer und von Publikationen wie der Times und dem Spectator aufgegriffen.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 123 f. Als Gladstone 1892 seine vierte Regierung bildete, benutzte Salisbury gezielt die konservative Mehrheit im Oberhaus, um die liberale Gesetzgebung zu be- und verhindern. Dabei ging er sehr bedacht vor und wählte jeweils immer nur solche liberale Gesetzesentwürfe zur Blockade aus, die lediglich liberale Partikularinteressen umsetzen sollten. Gladstones zweiter Home-Rule-Gesetzesentwurf zur eigenständigen Verwaltung Irlands wurde im September 1893 vom Oberhaus mit einer historischen Mehrheit von 419 zu 41 Stimmen abgelehnt. Salisbury rechtfertigte die Ablehnung von Gladstones Home-Rule-Gesetz im Oberhaus 1893 wiederum mit seinen Theorien, die er nun noch einmal ausweitete, um den Gebrauch des Vetos auch für diesen konkreten Fall zu rechtfertigen: Auch wenn im Landesteil Irland sowohl das Home-Rule-Gesetz als auch Gladstones Koalition eine Mehrheit habe, dürfe ein solch drastischer legislativer Eingriff nicht ohne die Zustimmung der anderen „prädominierenden“ Landesteile (England, wo die Liberalen keine Mehrheit hatten, und nachfolgend auch Schottland) gemacht werden.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 126 f.Andrew Adonis: Making Aristocracy Work: The Peerage and the Political System in Britain, 1884–1914. Oxford University Press 1993, S. 115 f. Auch ein vom liberalen Innenminister H. H. Asquith ausgearbeiteter Gesetzesentwurf, der Arbeitgeber für Unfälle im Betrieb verantwortlich machen sollte, wurde im Oberhaus blockiert. Dagegen ließ die von Salisbury dominierte konservative Mehrheit im Oberhaus 1894 aus taktischen Gründen die Einführung von Erbschaftssteuern ebenso ungehindert passieren wie die Einführung von Stadtgemeinderäten, obwohl beide Maßnahmen bei den Konservativen im Oberhaus äußerst unpopulär waren.Andrew Adonis: Making Aristocracy Work: The Peerage and the Political System in Britain, 1884–1914. Oxford University Press 1993, S. 124.
Die Zurückweisung des liberalen Gesetzesentwurfs zur Haftbarkeit von Arbeitgebern veranlasste den Nachfolger des zurückgetretenen Gladstone, Premierminister Rosebery, 1894 zu einer Denkschrift an Königin Victoria. In dem Dokument beklagte er die deutliche Parteilichkeit der Lords: „Wenn die Konservative Partei an der Macht ist, gibt es praktisch kein Oberhaus“, so Rosebery. Sobald aber eine Liberale Regierung gebildet wird, erwache das Oberhaus zum Leben „und seine Aktivitäten sind vollständig gegen die (liberale) Regierung gerichtet.“Roy Jenkins: Mr. Balfour’s Poodle. Bloomsbury Reader, London 2012, S. 24. f. Der große Wahlsieg Salisburys und der Konservativen bei der Unterhauswahl 1895 wurde von den Zeitgenossen als Ratifizierung der Ablehnung der liberalen Gesetzesentwürfe durch das Oberhaus wahrgenommen.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 128. Sowohl für Salisbury als auch seine viktorianischen Zeitgenossen erschien das Oberhaus durch die Ereignisse von 1892 bis 1895 signifikant gestärkt.Corinne C. Weston: Salisbury and the Lords, 1868 – 1895. The Historical Journal, 25, 1 (1982), S. 129.
Die parteipolitische Zusammensetzung des Oberhauses Mit dem Aufkommen des klassischen Zweiparteiensystems im 18. Jahrhundert hatte die ganz überwiegende Mehrheit der Peers im Oberhaus sich einer der beiden Parteien (Whigs und Tories, die beide jeweils auch von Peers mitgegründet worden waren) angeschlossen.Andrew Adonis: Making Aristocracy Work: The Peerage and the Political System in Britain, 1884–1914. Oxford University Press 1993, S. 6. Das Oberhaus hatte in seiner parteiinternen Zusammensetzung im 18. und 19. Jahrhundert einen steten Wandel durchlaufen. Zu Beginn des 18. Jahrhunderts war – bei einer Gesamtzahl von etwa 150 Mitgliedern – eine kleine Mehrheit der Mitglieder den Whigs angehörig. 1711 hatte Königin Anne auf Anraten ihrer Berater 12 Peers kreiert, um die Mehrheitsverhältnisse zu drehen und eine knappe Tory-Mehrheit zu schaffen. Dies war explizit erfolgt, um eine Regierungsmehrheit zu schaffen, die den politisch umstrittenen Vertrag von Utrecht ratifizieren konnte.Roy Jenkins: Mr. Balfour’s Poodle. Bloomsbury Reader, London 2012, S. 15.