Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ in Baden-Württemberg 2011

Die Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ (amtlich: Volksabstimmung über die Gesetzesvorlage des S 21-Kündigungsgesetzes) fand am 27. November 2011 in Baden-Württemberg statt. Gegenstand der Volksabstimmung war der Gesetzentwurf „S 21-Kündigungsgesetz“ der Landesregierung von Baden-Württemberg. Dieser sah die Rücknahme der Landesbeteiligung an der Projektfinanzierung des Bauprojekts „Stuttgart 21“ vor.

Das Referendum wurde notwendig, nachdem der Landtag von Baden-Württemberg die Vorlage abgelehnt hatte und die Landesregierung daraufhin von ihrem Recht nach Artikel 60 der Landesverfassung Gebrauch machte, das Gesetz dem Stimmvolk in einer Volksabstimmung zu unterbreiten. Die Grün-rote Koalition des Kabinett Kretschmann hatte sich zuvor auf ein Scheitern des Gesetzentwurfs im Parlament verständigt, um ein Plebiszit herbeiführen zu können. Der Volksabstimmung waren über ein Jahrzehnt an sich stetig eskalierenden Protesten vorausgegangen.

Bei einer hohen Beteiligung von fast der Hälfte der Stimmberechtigten sprach sich eine klare Mehrheit von 58,9 % der gültigen Abstimmenden (das waren 28,3 % der Stimmberechtigten) gegen das Kündigungsgesetz und damit für die Fortführung der Landesfinanzierung des Projektes aus. Für die Kündigung stimmten hingegen nur 41,1 % der gültig Abstimmenden, das waren 19,8 % der Stimmberechtigten. Das hohe 33-%-Zustimmungsquorum war wegen der Mehrheit an „Nein“-Stimmen nicht ergebnisrelevant.

Die erst wenige Monate zuvor ins Amt gewählte grün-rote Landesregierung folgte dem Votum der Abstimmung und hielt an der Unterstützung des Landes für das Bauprojekt fest.

Hintergrund

mini|Luftbild des Stuttgarter Hauptbahnhofs vom Mai 2018 mini|Demonstration vor dem Hauptbahnhof im August 2010 Seit Anfang des 20. Jahrhunderts gab es wiederholt Überlegungen, den Stuttgarter Hauptbahnhof von einem Kopf- zu einem Durchgangsbahnhof umzubauen, zuletzt in den 1980er Jahren. Im Jahr 1994 wurde der Öffentlichkeit das Vorhaben „Stuttgart 21“, eine Neubaustrecke zwischen Stuttgart und Ulm sowie eine Neugestaltung des Stuttgarter Hauptbahnhofs, erstmals vorgestellt. Bereits kurz danach formierte sich ein Bündnis aus Natur- und Umweltschutzorganisationen, die sich gegen das Vorhaben wandten und die Beibehaltung des Kopfbahnhofs forderten. Ab 1996 wurden mit dem Raumordnungsverfahren begonnen und damit der ersten Schritt der formellen Planung durchgeführt.

Ende der 1990er Jahre geriet das Vorhaben wegen Finanzierungsproblemen ins Stocken. Ab 2006 traten das Land Baden-Württemberg, der Bund und die Deutsche Bahn zur Kostenfrage erneut in Verhandlung und einigten sich schließlich 2009 auf eine Finanzierungsvereinbarung. Vor allem in Stuttgart weitete sich in dieser Zeit der Protest gegen das Vorhaben weiter aus und schlug sich 2009 auch in den Kommunalwahlen in der Landeshauptstadt Stuttgart nieder.

Ab Jahresende 2009 fanden wöchentliche Proteste vor dem Stuttgarter Hauptbahnhof mit einigen tausend Teilnehmenden statt, die sich in den folgenden Monaten stetig ausweiteten. Im Februar 2010 wurde der symbolische Baubeginn im Rahmen einer öffentlichen Veranstaltung feierlich begangen. Im Juli 2010 besetzten Protestierende Teile des Gebäudes des Hauptbahnhofs um dessen Abriss zu verhindern. In den folgenden Wochen wurden zudem Dauermahnwachen im Schlossgarten eingerichtet, unter anderem um die Fällung von Bäumen im Schlossgarten zu verhindern. Am Donnerstag, den 30. September 2010, kam es im Schlosspark zu schweren Zusammenstößen zwischen Polizei und Demonstrierenden mit mehreren hundert Verletzten, einige davon schwer. Am Folgetag kam es im Schlosspark zu einer Großdemonstration gegen „Stuttgart 21“ mit vielen zehntausend Teilnehmenden. Die gerichtliche Aufarbeitung der Ereignisse, im Zuge derer Bewährungs- und Geldstrafen sowohl gegen Demonstrierende als auch Polizisten verhängt wurden, zogen sich über mehrere Jahre.

Die Ereignisse des „Schwarzen Donnerstag“, der 30. September 2010, führten über alle politischen Lager hinweg zu Entsetzen über den eskalierten Konflikt um „Stuttgart 21“. Bereits wenige Tage später bestand Einigkeit, dass im Rahmen einer Schlichtung versucht werden sollte, eine Einigung der Konfliktparteien über das weitere Vorgehen zu erzielen. Unter der Leitung von Heiner Geißler (CDU) wurden über etwa fünf Wochen die live beim TV-Sender Phoenix übertragenen Schlichtungssgespräche geführt, die am 30. November 2010 mit einem Schlichterspruch endeten. Dieser sah sieben Maßnahmen vor, mit denen die Kritik an „Stuttgart 21“ durch konkrete Verbesserungen, aber auch durch eine zusätzliche Untersuchungen der Leistungsfähigkeit („Stresstest“) aufgegriffen werden sollte.

Gleichwohl führte die Schlichtung nicht zu einem Moratorium, wie dies viele Gegner des Projekts „Stuttgart 21“ gefordert hatten. Die Proteste setzten sich daher auch im Jahr 2011 fort. Bei der Landtagswahl am 27. März 2011 verlor die CDU über 5 % Stimmen und kam auf 39 %, während die Grünen ihren Stimmenanteil mehr als verdoppeln konnten und mit 24,2 % zweitstärkste Kraft wurde. Sie bildeten daraufhin mit der SPD eine Koalition mit Winfried Kretschmann als neuen Ministerpräsidenten.

Der Weg zur Volksabstimmung Volksabstimmung zur politischen Lösung des Konflikts In ihrem Koalitionsvertrag vereinbarten Die Grünen und SPD nach der Landtagswahl von März 2011, eine Volksabstimmung über das Projekt Stuttgart 21 abzuhalten, die Neubaustrecke Wendlingen–Ulm aber in jedem Fall zu realisieren. So heißt es im Koalitionsvertrag:

Die vorherige CDU-geführte Landesregierung unter Ministerpräsident Stefan Mappus hatte im Oktober 2010 auf Basis eines Rechtsgutachtens des Verfassungsrechtlers Paul Kirchhof und des Verwaltungsrechtsexperten Klaus-Peter Dolde die Möglichkeit einer Volksabstimmung ausgeschlossen. So waren diese in ihrer Untersuchung zum Ergebnis gekommen, das Verbot der direktdemokratischen Abstimmung über das Haushaltsgesetz seit weit auszulegen, weswegen alle Gesetze die zu einer Neuordnung des Haushalts zwängen, ausgeschlossen seien. Auch enthalte die Finanzierungsvereinbarung zu Stuttgart 21 keine Kündigungsklausel, sodass eine Kündigung nur bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse möglich sei. Die SPD beauftragte ein eigenes Gutachten beim Rechtswissenschaftler Georg Hermes, der zum entgegengesetzten Ergebnis kam. Der Finanzauschluss könne nicht so weit ausgelegt werden, denn dann , so Hermes. Weiterhin könnte Parlamenten nicht das Recht genommen werden, über langfristige Verträge abzustimmen, das .

Der Beschluss der Volksabstimmung Laut Verfassung des Landes Baden-Württemberg können Landesregierung und ein Drittel des Landtags gemeinsam Gesetze einer Volksabstimmung unterbreiten (). Dies gilt sowohl für bereits beschlossene (Absatz 2), als auch von der Landesregierung eingebrachte, aber abgelehnte Gesetze (Absatz 3). Die Koalition verständigte sich darauf, die Volksabstimmung über den zweiten Weg einzuleiten.

Ende Juli 2011 wurde dazu von der Landesregierung der Entwurf eines „Gesetz[es] über die Ausübung von Kündigungsrechten bei den vertraglichen Vereinbarungen für das Bahnprojekt Stuttgart 21 (S 21-Kündigungsgesetz)“, vorgelegt, das die Landesregierung verpflichtet hätte, Kündigungsrechte bei den vertraglichen Vereinbarungen mit finanziellen Verpflichtungen des Landes Baden-Württemberg für das Bahnprojekt Stuttgart 21 auszuüben. Da sich von den im Parlament vertretenen Parteien lediglich die Grünen gegen Stuttgart 21 aussprachen, wurde das Gesetz am 28. September 2011 erwartungsgemäß im Landtag abgelehnt. Anschließend stellten vereinbarungsgemäß Abgeordnete der Grüne und SPD gemeinsam den Antrag auf Volksabstimmung.

Verfassungsbeschwerde Im Vorfeld der Volksabstimmung war eine Verfassungsbeschwerde gegen diese beim Bundesverfassungsgericht eingereicht worden. Das Gericht nahm die Beschwerde jedoch mit Beschluss vom 23. November 2011 nicht zur Entscheidung an. Eine Verletzung von landesverfassungsrechlichen Regelungen falle nicht in die Kompetenzen des Bundesverfassungsgerichts. Vor dem Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg wurde keine Beschwerde eingereicht.

Debatte über die Abstimmungsfrage mini|hochkant|Muster des Stimmzettels zur Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ Im Vorfeld der Volksabstimmung kam es zu einer Debatte über die Fragestellung. Diese lautete:

Die beiden Stimmoptionen „Ja“ und „Nein“ wurden darunter zusätzlich erläutert:

So kritisierte der frühere S-21-Projektsprecher und SPD-Landtagsabgeordnete Wolfgang Drexler: Der CDU-Abgeordnete Winfried Mack bezeichnete den Stimmzettel als , die Fragestellung sei . Die Landesabstimmungsleiterin Christiane Friedrich stellte klar, dass die Stimmberechtigten anstelle des Landtages träten, und sich die Fragestellung daher an dem Gesetzentwurf orientieren müsse. Sie stellte klar:

Volksabstimmung Die Volksabstimmung über den von der Landesregierung gewünschten Beschluss des S 21-Kündigungsgesetzes wurde am Sonntag, den 27. November 2011 abgehalten. Es war das erste Referendum in der Geschichte Baden-Württembergs auf Wunsch der Landesregierung.

Von den gut 7,6 Millionen Stimmberechtigten beteiligten sich 3.682.739 (48,3 %) an dem Plebiszit. Von den abgegebenen gültigen Stimmen sprach sich eine klare Mehrheit von 58,9 % der gültig Abstimmenden mit „Nein“ gegen den vorgelegten Gesetzentwurf und damit für eine Fortführung der Finanzierung des Vorhabens „Stuttgart 21“ durch das Land Baden-Württemberg aus. Demgegenüber sprach sich nur eine Minderheit von 41,1 % der gültig Abstimmenden mit „Ja“ für das vorgelegte Gesetz zur Kündigung der Finanzierungsvereinbarung aus und stimmte damit gegen die Fortführung des Projekts „Stuttgart 21“ durch das Land Baden-Württemberg. Das geforderte 33-%-Zustimmungsquorum blieb angesichts der Mehrheit an „Nein“-Stimmen für die Gültigkeit der Abstimmung unerheblich.

Das Abstimmungsergebnis war deutlich beeinflusst von der Nähe eines Stimmgebietes zu Stuttgart beziehungsweise der Bahnstrecke Stuttgart/Ulm. So war die Beteiligung am Referendum in den Regierungsbezirken Stuttgart und Tübingen höher (56,1 % beziehungsweise 51 %), als in den Regierungsbezirken Karlsruhe und Freiburg (41 % beziehungsweise 41,6 %).

Ähnlich verhielt es sich beim Verhältnis der „Ja“- und „Nein“-Stimmen, wobei die Zustimmung zum Ausstieg aus der Förderung von „Stuttgart 21“ durch das Land Baden-Württemberg tendenziell mit der Entfernung zum Projekt zunahm. In den Regierungsbezirken Stuttgart und Tübingen fielen die „Nein“-Stimmen entsprechend höher aus (61,2 % beziehungsweise 64,6 %) als in den Regierungsbezirken Karlsruhe und Freiburg (55,3 % beziehungsweise 52,1 %). Daneben war ein gewisses Stadt-Land-Gefälle zu beobachten. So wurden in den größeren Städten und Gemeinden tendenziell mehr „Ja“-Stimmen abgegeben, mit den höchsten Anteilen in Stuttgart, Freiburg (sogar mehrheitlich) und Tübingen. Insgesamt überwogen in 37 von 44 Stimmkreisen die „Nein“-Stimmen, auch in Stuttgart und Ulm.

Das im bundesweiten Vergleich sehr hohe 33-%-Zustimmungsquorum wurde flächendeckend in allen Stimmkreisen verfehlt.