Unter Zuwendungen versteht man im deutschen Haushaltsrecht (freiwillige) Leistungen des Bundes an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung bzw. Leistungen der Länder an Stellen außerhalb der jeweiligen Landesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke.
Allgemeines Der Staat (Bund oder Länder) hat an der Erfüllung dieser Aufgaben, die mit den Zuwendungen finanziert werden, ein erhebliches Interesse, das auf andere Weise nicht oder nicht hinreichend befriedigt werden kann (Subsidiaritätsprinzip). Auch gilt das Gebot der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit : „Die Zuwendung ist wirtschaftlich und sparsam zu verwenden.“ sowie weitere Haushaltsgrundsätze und als Ausnahme: „werden die Gesamtausgaben des Zuwendungsempfängers überwiegend aus Zuwendungen der öffentlichen Hand bestritten.“ bei einer überwiegenden Projektförderung durch öffentliche Zuwendungsgeber oder generell „Der Zuwendungsempfänger darf seine Beschäftigten nicht besser stellen als vergleichbare Bundesbedienstete.“ beim Vorliegen einer institutionellen Förderung das Besserstellungsverbot, die im öffentlichen Haushaltsrecht verankert sind. Die Nebenbestimmungen zur Abrufrichtlinie sind derzeit noch strittig und nicht in Kraft.zu Abrufrichtlinien: Norbert Dittrich, Bundeshaushaltsordnung (Kommentar) mit Schwerpunkt Zuwendungen, 2017
Rechtsgrundlagen Rechtsgrundlage sind die (Veranschlagung) und (Bewilligung) der Bundeshaushaltsordnung (BHO) und der Haushaltsordnungen der Länder (LHO) und die jeweiligen Ausführungs- bzw. Verwaltungsvorschriften (VV-BHO bzw. VV-LHO). Die Vorschriften der Länder entsprechen in ihren Landeshaushaltsordnungen und Verwaltungsvorschriften grundsätzlich den Regelungen des Bundes. Die Bereitstellung der Mittel für die Zuwendungen erfolgt in den jährlichen Haushaltsgesetzen (Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigungen).
Zuwendungsbescheide Zuwendungen werden nur auf schriftlichen Antrag hin in der Regel durch schriftliche Verwaltungsakte (Zuwendungsbescheide), ausnahmsweise auch durch öffentlich-rechtlichen Vertrag bewilligt. In ihm wird zwingend festgelegt, in welcher Form und in welcher Frist der Zwischen- oder Endverwendungsnachweis zu führen ist (siehe z. B. ANBest-P). Die Behörden sind verpflichtet, Verwendungsnachweise zu verlangen und zu prüfen.
Rechtsmittel Rechtswidrige Zuwendungsbescheide können zurückgenommen werden ( VwVfG des Bundes oder der Länder). Rechtmäßige Zuwendungsbescheide können widerrufen werden ( VwVfG des Bundes oder der Länder). Insbesondere kann ein Zuwendungsbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn der mit der Zuwendung verfolgte Zweck nicht oder nicht mehr erreicht wird oder wenn die Mittel nicht alsbald nach ihrer Auszahlung verbraucht werden oder wenn der Zuwendungsempfänger eine Auflage nicht oder nach Fristsetzung nicht rechtzeitig erfüllt ( Abs. 3 VwVfG). Die Rechtsfolgen ergeben sich aus VwVfG. Überzahlte Mittel sind mit Zinsen zu erstatten. Ggf. können Verspätungszinsen gefordert werden.
Zuwendungszweck Im Rahmen dieser Mittel dürfen die Behörden Zuwendungen bewilligen. Die Zuwendungszwecke werden im Allgemeinen in Förderrichtlinien festgelegt. Das sind Verwaltungsvorschriften, aus denen keine Rechtsansprüche auf Bewilligung hergeleitet werden können. Die Behörden sind bei der Vergabe an den Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden. Die Verwaltungspraxis führt zu einer Selbstbindung der Verwaltungen, die freilich jederzeit geändert werden kann. Es gilt zumeist das Windhundprinzip. Wenn die Mittel erschöpft sind, sind weitere Zuwendungsanträge abzulehnen.
Um ein gleichmäßiges Verwaltungshandeln zu erwirken, erließen die Finanzministerien Verwaltungsvorschriften zu BHO, in den vor allem Verfahrensvorschriften für die Behörden enthalten sind. Sie sind veröffentlicht. Den Behörden wird vorgeschrieben, Allgemeine Nebenbestimmungen den Zuwendungsbescheiden zu Grunde zu legen, die sich in den Anlagen zu den Verwaltungsvorschriften befinden (z. B. Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung – ANBest-P).
Abgrenzung Zuwendungen umfassen zweckgebundene Zuschüsse, Zuweisungen, Schuldendiensthilfen und andere nicht rückzahlbare Leistungen sowie zweckgebundene Darlehen und andere bedingt oder unbedingt rückzahlbare Leistungen.
Keine Zuwendungen im haushaltsrechtlichen Sinn sind insbesondere Sachleistungen, Leistungen auf Grund von Rechtsvorschriften, Aufwendungsersatz, Entgelte auf Grund von Verträgen und Mitgliedsbeiträge.
Zuwendungsarten Man unterscheidet: Institutionelle Förderung: Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben eines Zuwendungsempfängers. Obwohl die Förderung des Zuwendungsempfängers jährlich neu beantragt und vom Zuwendungsgeber neu zu bewilligen ist, gleicht die institutionelle Förderung in der Praxis einer Art Dauerverpflichtung für die öffentliche Hand. Typisches Beispiel für die institutionelle Förderung ist die Grundfinanzierung von bestimmten Forschungseinrichtungen, z. B. „Blaue-Liste-Einrichtungen“ der Leibniz-Gemeinschaft, Forschungseinrichtungen der Helmholtz-Zentren, Max-Planck-Gesellschaft, Europäische Bewegung Deutschland und Fraunhofer-Gesellschaft. Projektförderung Zuwendungen zur Deckung von Ausgaben des Zuwendungsempfängers für einzelne Vorhaben, die fachlich, inhaltlich und finanziell abgrenzbar sind. Der Zuwendungsgeber kann stärker als bei der institutionellen Förderung Einfluss auf den Inhalt der Arbeit des Empfängers nehmen. Außerdem besteht für den Zuwendungsgeber kein finanzielles Folgerisiko nach Ablauf der Förderung.
Finanzierungsarten Man unterscheidet zwischen Anteilfinanzierung Die Zuwendung errechnet sich als Anteil bzw. Prozentsatz der anerkannten zuwendungsfähigen Ausgaben; ein festgelegter Höchstbetrag darf jedoch nicht überschritten werden. Erzielt der Zuwendungsempfänger Einsparungen oder höhere Einnahmen, als zunächst absehbar war, ist die Zuwendung anteilig zurückzuzahlen. Fehlbedarfsfinanzierung Zugewendet wird der Betrag, der die Lücke zwischen den anerkannten zuwendungsfähigen Ausgaben einerseits und den Eigenmitteln und sonstigen Einnahmen des Zuwendungsempfängers andererseits schließt. Auch hier wird ein Höchstbetrag festgelegt. Einsparungen oder Mehreinnahmen führen in ihrer vollen Höhe zur Rückzahlung der Zuwendung. Festbetragsfinanzierung Die Zuwendung erfolgt in Form eines festen Betrages. Dieser Betrag verbleibt auch bei Einsparungen und höheren Einnahmen in voller Höhe beim Zuwendungsempfänger; es sei denn, seine Gesamtausgaben lägen unter dem Zuwendungsbetrag. Vollfinanzierung Dem Zuwendungsempfänger werden alle Ausgaben finanziert; ein festgelegter Höchstbetrag darf nicht überschritten werden. Jede Einnahmeerhöhung bzw. Ausgabenminderung des Zuwendungsempfängers mindert die Zuwendung in entsprechender Höhe.
Finanzierungsformen Die Zuwendung kann als: unbedingt rückzahlbare Zuwendung (Darlehen) bedingt rückzahlbare Zuwendung (Risiko) nicht rückzahlbare Zuwendung (Zuschuss) geleistet werden.Bettina Heinzmann: Grundlagen des Haushaltsrechts bei Zuwendungen. Stand: März 2017.
Ablauf eines Zuwendungsverfahrens Das Zuwendungsverfahren umfasst acht Verfahrensschritte.
PhaseInformationenVeranschlagungVeranschlagung nach § 23 und § 44 BHOAntragstellungUnterlagen: Erklärung der Berechtigung zum Vorsteuerabzug nach § 15 UStG Finanzierungsplan (Projektförderung) Erklärung, dass das Vorhaben noch nicht begonnen wurde (Projektförderung) Projektbeschreibung (Projektförderung) Haushalts- oder Wirtschaftsplan (institutionelle Förderung)Antragsprüfung und Prüfungsvermerk Bonitätsprüfung Prüfung der geordneten Buchführung Prüfung, ob das Personal qualifiziert ist Erkenntnisse über rechtswidriges Verhalten? Vorliegen erheblicher SchuldenEntscheidung über die Bewilligung Ablehnung des Zuwendungsantrags Stattgabe des Zuwendungsantrags unverbindliche Inaussichtstellung bei unvollständigen Unterlagen ZusicherungBekanntgabe der EntscheidungVerwaltungsakt mit RechtsbehelfsbelehrungAuszahlung der Zuwendungnach BestandskraftPrüfung von AnsprüchenBestehen Ansprüche gegenüber dem Zuwendungsempfänger?ErfolgskontrollePrüfung des Erfolgs der Zuwendung
Zuwendungsbescheid/Bewilligungsentscheid Die Bekanntgabe der Entscheidung der Bewilligungsstelle erfolgt in einem Zuwendungsbescheid, auch Bewilligungsbescheid genannt. Er hat mindestens folgende Bestandteile:
InformationRechtsgrundlageDaten des ZuwendungsempfängersVV Nr. 4.2.1 zu § 44 BHOArt der ZuwendungVV Nr. 4.2.2 zu § 44 BHOHöhe der ZuwendungVV Nr. 4.2.2 zu § 44 BHOArt der FinanzierungVV Nr. 4.2.4 zu § 44 BHOForm der FinanzierungVV Nr. 4.2.4 zu § 44 BHOZweck der ZuwendungVV Nr. 4.2.3 zu § 44 BHOUmfang der anerkannten zuwendungsfähigen AusgabenVV Nr. 4.1 zu § 44 BHOBegründung für abgelehnte Teile des Antrags§ 39 VwVfG und VV Nr. 4.1 zu §§ 44 BHOBenennung der zu beachtenden Allgemeinen NebenbestimmungenVV Nr. 4.2.9 zu § 44 BHOHauptansprechpartner für die Zuwendung bei mehreren BeteiligtenVV Nr. 4.2.6 zu § 44 BHOArt der Auszahlung nach BestandskraftVV Nr. 7.1 zu §§ 44 BHORechtsbehelfsbelehrung§ 37 VwVfG
Informationen im Einzelfall Je nach Konstellation kann die Angabe weiterer Informationen erforderlich sein:
EinzelfallInformationGesetzesgrundlageErhalt von Subventionensubventionserhebliche Vorgänge und Offenbarungspflicht§ 3 SubvGinstitutionelle FörderungAnforderung einer Überleitungsrechnung auf Einnahmen und AusgabenVV Nr. 4.2.8 zu § 44 BHOErwerb von Grundstücken oder RechtenVorbehalt zu Gunsten des BundesVV Nr. 5.6.1 zu § 44 BHOrückzahlbare ZuwendungAussagen zu Rückzahlung, Verzinsung, ErstattungsanspruchVV Nr. 5.6.3 zu § 44 BHOErwerb von SchutzrechtenVorbehalt zu Gunsten des BundesVV Nr. 5.6.3 zu § 44 BHOVerfassen einer wissenschaftlichen ArbeitAnwendbarkeit der Arbeitsergebnisse für die AllgemeinheitVV Nr. 5.6.4 zu § 44 BHOBeteiligung fachtechnischer DienststellenRegelung der Art und WeiseVV Nr. 5.6.5 zu § 44 BHOInstitutionelle FörderungAuflage der Anwendung Haushaltsgesetze des BundesVV Nr. 5.6.7 zu § 44 BHOKritische FälleWiderrufsvorbehaltVV Nr. 5.8 zu § 44 BHOmehrstufiges ZuwendungsverhältnisErlaubnis der Weiterleitung der ZuwendungsmittelVV Nr. 12.1 zu § 44 BHO
Pflichten des Zuwendungsempfängers Der Empfänger einer Zuwendung hat diverse Pflichten zu erfüllen. Dazu zählen die Einhaltung der Grundsätze einer ordentlichen Buchführung, die Einhaltung der Vergabebestimmungen, die Einhaltung der Betriebspflichten und die Einhaltung der Publikationsvorschriften. Er hat mit der Bewilligungsbehörde wahrheitsgemäß zusammenzuarbeiten – dazu zählen die Pflicht zur Mitteilung bei wesentlichen Veränderungen, eine Inventarisierungspflicht, das Führen von Teilnehmerlisten, die Einhaltung von Berichtspflichten und die Einhaltung der Aufbewahrungspflicht. Es können Kontrollen vor Ort erfolgen.
Verwendungsnachweis Nach Abschluss des Projekts hat der Empfänger einer Zuwendung einen Verwendungsnachweis zu erstellen. Dieser umfasst einen Sachbericht, einen zahlenmäßigen Nachweis über die Ausgabe der Mittel und eine Ordnungsmäßigkeitsbestätigung. Im Sachbericht müssen mindestens folgende Informationen enthalten sein: Verwendung der Zuwendung Bericht über erreichte Ziele in Bezug auf die Vorgaben Darstellung der Notwendigkeit und Angemessenheit der geleisteten Arbeit
Anlagen Als Anlagen können enthalten sein: Tätigkeitsbericht Lagebericht Abschlussbericht Prüfungsbericht Veröffentlichungen
Verwendungsnachweisprüfung Die Verwendungsnachweisprüfung erfolgt in vier Schritten: kursorische Prüfung der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber dem Zuwendungsempfänger vertiefte Prüfung Erstellung eines Prüfungsvermerks Unterrichtung des Zuwendungsempfängers über die Auszahlung oder den Widerruf