Mit Rekommunalisierung werden Prozesse bezeichnet, in denen eine Privatisierung zuvor öffentlich-rechtlicher Aufgaben und Vermögen wieder rückgängig gemacht wird und diese erneut in kommunale Trägerschaft übergehen.Nach „ernüchternden bis schlechten Erfahrungen“ mit Privatisierungen in Deutschland, vor allem in den 1990er und 2000er Jahren, gibt es seitdem eine gegenläufige Entwicklung hin zur Rekommunalisierung.Lokale Politik und Verwaltung im Zeichen der Krise? Michael Haus, Sabine Kuhlmann; Springer-Verlag, 2013, ISBN 978-3-531-19160-7, S. 150.
Gründe Entscheidungen über Privatisierungen und Rekommunalisierungen fallen in den politischen Gremien der betroffenen Kommunen. In diese Entscheidungsprozesse fließen die politischen Erwägungen der handelnden Personen und Erwartungen in die Reaktion der Bevölkerung ein.
Da einer Rekommunalisierung stets eine Auslagerung vorausgeht, beeinflussen auch die individuellen Werte und Erfahrungen mit beiden Organisationsformen den Willensbildungsprozess erheblich. Teils spielen enttäuschte Erwartungen eine Rolle, teilweise weil das Privatisierungspotential der Kommunen ausgeschöpft ist.
Enttäuschte Erwartungen In den 1980er und 1990er Jahren wurden zahlreiche kommunale Einrichtungen, Betriebe und Unternehmen aus unterschiedlichen Gründen privatisiert. Es wird argumentiert, dass die Privatwirtschaft nicht zwangsläufig besser oder kostengünstiger arbeite als Betriebe in öffentlicher Hand; ein städtischer Eigenbetrieb, der keine nennenswerten Überschüsse erwirtschaften darf, könne bei vergleichbaren Gebühren höhere Mittel in Qualität und Infrastruktur investieren als ein Privatunternehmen, das Gewinne erwirtschaften muss. Kommunale Daseinsvorsorge und regionale Arbeitsplatzpolitik lasse sich in profitorientierten Unternehmen kaum als vorrangige Ziele durchsetzen. Bei einer Auslagerung verblieben in höherem Umfang als erwartet Aufgaben und Kosten bei der Kommune. Nach erfolgter Privatisierung fehle regelmäßig die Möglichkeiten zur Quersubventionierung defizitärer kommunaler Aufgaben (Klassische Beispiele: ÖPNV und Bäderbetriebe) durch die Überschüsse des Energievertriebs (Strom, Erdgas und Fernwärme) der privatisierten Stadtwerke.
Da der Betrieb kommunaler Infrastruktur mit langjährigen Konzessionen (10 Jahre und länger) verbunden ist, ist der private Konzessionär in dieser Zeit keinem Wettbewerb ausgesetzt; vielmehr hat er ein temporäres Monopol. Dieses unterliegt der Missbrauchsaufsicht (bei Netzen beispielsweise durch die Bundesnetzagentur).
Die These, eine Privatisierung erhöhe die Qualität der Daseinsvorsorge, wurde und wird hinterfragt. Vor dem Hintergrund enttäuschter Erwartungen kommentierte im Juli 2010 Ole von Beust (CDU), damals scheidender Hamburger Bürgermeister, den Verkauf der Hamburgische Electricitäts-Werke AG (HEW) an den schwedischen Energiekonzern Vattenfall mit den Worten „ein staatliches Monopol“ sei „durch ein ‚Quasi-Monopol‘ auf privater Seite ersetzt worden“.
Öffentliche Meinung In mehreren Umfragen hat die Bevölkerung der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch die Kommunen deutlich Vorrang vor privatwirtschaftlichen Betrieben gegeben. Im kommunalen Bereich rechnet der Deutsche Städte- und Gemeindebund mangels verkaufbarer kommunaler Vermögensmassen nicht mehr mit einer Verkaufswelle staatlicher Vermögenswerte, mit der Finanzkrise sei zudem das Misstrauen in der Bevölkerung gegen Privatisierungen gestiegen.Privatisierungen: „Kein Tafelsilber, sondern Essbesteck“. 4. August 2010, auf der Webseite des Deutschen Städte und Gemeindebundes.
Positive regionalwirtschaftliche Effekte Von Rekommunalisierungen wird erwartet, dass sie die regionale Wirtschaft fördern. Bei Privatisierungen besteht hingegen die Gefahr, dass erwirtschaftete Gewinne und Steuern (z.B. Gewerbesteuer) aus der Region abfließen. Darüber hinaus spielen in diesem Zusammenhang auch standortpolitische Erwägungen eine Rolle, vor allem das Risiko, ob Unternehmenssitze bzw. -zentralen aus der eigenen Region abwandern. Dies hätte neben genannten fiskalpolitischen Folgen auch den Verlust von wirtschaftlichen Kompetenzen einer Region zur Folge. So waren diese genannten standort- und wirtschaftspolitischen Erwägungen beispielsweise für die Stadt Dresden ausschlaggebend, die Energie-Holding GESO zu rekommunalisieren.
Steuern Steuerlicher Querverbund Der steuerliche Querverbund erlaubt es auch kommunalen Unternehmen, im Rahmen von Konzernstrukturen und Gewinnabführungs- und Beherrschungsverträgen zwischen Mutter- und Tochtergesellschaften steuerliche Vorteile zu nutzen. Dabei werden steuerlich zulässige Gestaltungsspielräume in ähnlicher Weise wie in nicht kommunalen Unternehmen genutzt.
Nach Diskussionen über die rechtliche Zulässigkeit dieser Konstruktionen ist der steuerliche Querverbund nunmehr gesetzlich verankert. Schwerpunktmäßig geht es um Verlustverrechnungsmöglichkeiten des steuerlichen Querverbundes für die Finanzierung dauerverlustbehafteter kommunaler Bereiche im Rahmen der Daseinsvorsorge. Durch Verlustverrechnungen wird die Steuerlast des steuerlichen Querverbundes insgesamt gesenkt. D.h. insgesamt zahlt der Verbund weniger, als wenn jedes Unternehmen jeweils für sich betrachtet veranlagt würde.
Da Leistungen kommunaler Dauerverlustbetriebe (z.B. Bibliotheken, Pflegeheime, Sportanlagen, Kindergärten, Verkehrsunternehmen) mangels Lukrativität selten von Privaten übernommen werden, kommen in diesem Zusammenhang die Grundsätze der verdeckten Gewinnausschüttung nicht zur Anwendung.
Umsatzsteuer Kommunale Betriebe und Unternehmen hatten früher unter bestimmten Voraussetzungen eine Befreiung von der Umsatzsteuer (§2 Abs.3 UstG). Dies wurde als vorteilhaft erachtet, weil zum Beispiel Mehrwertsteuerbelastungen an Verbraucher (z.B. bei Abwassergebühren) nicht weitergegeben wurden. Dieses Besteuerungsprivileg wurde vom Bundesfinanzhof erheblich eingeschränkt und gilt nicht mehr, wenn der öffentliche Betrieb als Gesellschaft des Zivilrechts (z.B. GmbH, AG) geführt wird.Bundesfinanzhof, Urteil vom 15. April 2010 – Az.: V R 10/09 (lexetius).
Interventionen des Kartellamtes Interventionen des Kartellamtes verhinderten Unternehmensverkäufe an große Energiekonzerne oder gestatteten diese nur unter Auflagen. Teilweise müssen diese daher Beteiligungen wieder abstoßen. Einige kleinere Kommunen beginnen, eigene Firmen zu gründen oder Anteile der großen Vier zurückzukaufen.
Problematiken der Rekommunalisierung mini|rechts|Die Rekommunalisierung von Infrastruktur und Dienstleistungen im europäischen Vergleich, 2000–2017. Quelle: Infrastrukturatlas 2020, Urheber: Appenzeller/Hecher/Sack, Lizenz: CC BY 4.0Infrastrukturatlas - Daten und Fakten über öffentliche Räume und Netze Berlin 2020, ISBN 978-3-86928-220-6, dort S. 34|600x600px Durch Vergaberecht gesetzte Grenzen Kommunen können Aufträge ausschreibungsfrei an ihre eigenen Gesellschaften nur beschränkt vergeben; die Anforderungen an ausschreibungsfreie In-House-Vergaben wurden durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) streng begrenzt. Der EuGH setzt für die Inhouse-Fähigkeit ein hohes Maß an Einflussnahme durch die Kommune voraus. Dies ist bei hundertprozentigen Eigengesellschaften der Fall, da die Kommune einen Einfluss „wie über eine eigene Dienststelle“ ausüben kann. Aufträge an gemischtwirtschaftliche Unternehmen unterliegen in jedem Fall der Ausschreibungspflicht. Insbesondere bei Konzessionsvergaben für Energienetze argumentiert das Bundeskartellamt und die Bundesnetzagentur in einem gemeinsamen Leitfaden, dass die aus den europäischen Grundfreiheiten abgeleiteten Vergabeprinzipien anwendbar seien. Demnach muss eine Bekanntmachung in geeigneter Form erfolgen und die Vergabe transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden; die Entscheidung für einen Konzessionär ist ferner zu begründen und es müssen Rechtsschutzmöglichkeiten gewährleistet werden. Die Schwelle für die Betroffenheit des innergemeinschaftlichen Handels sei bei Konzessionen dabei äußerst niedrig anzusetzen.
Bewertung bei Konzessionsübernahmen Rekommunalisierungen erfolgen oft im Rahmen der Neuvergabe von (Netz-)Konzessionen. Dies ergibt sich durch das auslaufen „alter“ Konzessionen (d.h. die Laufzeit von Konzessionsverträgen ist gesetzlich befristet, beispielsweise dürfen diese gemäß §46 Energiewirtschaftsgesetz für den Bereich der Strom- und Gasnetze nicht länger als 20 Jahre dauern). Laufen diese ab, muss neu konzessioniert werden. Die Vergabeverfahren sind dann mit einem gewissen Aufwand und dem Risiko von Konkurrentenklagen verbunden, da bei Verfahrensfehlern Schadenersatzforderungen drohen können. Infolge des Auslaufens von Konzessionsverträgen für die Aufgaben früherer Stadtwerke bietet sich den Kommunen die Möglichkeit des Rückkaufs dieser Betriebe, der vollständigen Privatisierung, der Zusammenarbeit mit dem Altkonzessionär über gemeinsame Gesellschaften oder die Zusammenarbeit im Wege eines Stadtwerkeverbundes mit Nachbargemeinden oder Nachbarkreisen.
Aus § 46 Energiewirtschaftsgesetz folgt die Verpflichtung des Altkonzessionärs, die bestehenden Strom- beziehungsweise Gasnetze dem Neukonzessionär zu überlassen. Ob diese Überlassungspflicht eine Eigentumsverschaffung oder lediglich eine Besitzverschaffung (Pacht) zur Folge hat, wird vom Gesetz nicht beantwortet. In der rechtswissenschaftlichen Literatur und auf Ebene der Untergerichte ist dies strittig. Eine höchstrichterliche Rechtsprechung existiert hierzu nicht.
Die Bestimmungen zur Konzessionsvergabe enthalten für die Kommunen gleich mehrere Regelungen, die zu einer asymmetrischen Wettbewerbssituation führen. So ist in §46 EnWG bislang nicht klar geregelt, zu welchem Preis ein Netz verkauft werden soll. Die Rechtsprechung (z.B. im Fall Kaufering, BGH-Urteil von 1999) sowie die Empfehlungen von Bundeskartellamt und Bundesnetzagentur sind inzwischen eindeutig: Demnach ist als Preis nicht der Sachzeitwert, sondern der oft weitaus niedrigere Ertragswert heranzuziehen. Die Formulierung, dass das Netz einem neuen EVU „gegen Zahlung einer wirtschaftlich angemessen Vergütung zu überlassen“ sei, hat in der Vergangenheit häufig zu langwierigen Rechtsstreitigkeiten geführt. Dabei argumentieren die Altkonzessionäre, ihr Netz sei nur zum Sachzeitwert zu erwerben. Die in § 48 festgelegte Frist, dass die Zahlung der vertraglich vereinbarten Konzessionsabgaben nach Ablauf des Wegenutzungsvertrages nur für ein Jahr fortbesteht, ist eine weitere unfaire Bedingung für die Gemeinden. Es kommt sogar vor, dass sich die Altkonzessionäre gleich nach Auslaufen des Konzessionsvertrages weigern (oder bereits im Vorfeld damit drohen), die Konzessionsabgaben an die Kommune auszuzahlen. Damit setzt man die betroffenen Kommunen finanziell erheblich unter Druck, da die Einnahmen aus Konzessionsabgaben für sie eine wichtige Einnahmequelle darstellen. Ein weiteres Regelungsdefizit betrifft die Herausgabe der netzrelevanten Daten. Trotz der 2011 eingeführten Regelung, dass die Altkonzessionäre die notwendigen Daten rechtzeitig zur Verfügung stellen müssen (…), enthält das heutige EnWG keine besondere Regelung über Art und Umfang dieser Daten. Dieses veranlasst die Altkonzessionäre in vielen Fällen dazu, die netzrelevanten Daten entweder nicht rechtzeitig und/oder nicht im notwendigen Umfang herauszugeben, was dann beim Vergabeverfahren zu weiteren zeitlichen Verzögerungen führen kann.