mini|Die EU nach der Erweiterung 2004
Der Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE) war ein 2004 unterzeichneter, aber nicht in Kraft getretener völkerrechtlicher Vertrag, durch den das politische System der Europäischen Union reformiert werden sollte.
Insbesondere sollte er der Europäischen Union eine einheitliche Struktur und Rechtspersönlichkeit geben und die bis dahin gültigen Grundlagenverträge (vor allem EU-, EG- und Euratom-Vertrag) ablösen; die bisherige formale Unterteilung in EU und EG sollte entfallen. Gegenüber dem bisher gültigen Vertrag von Nizza sollte die EU zusätzliche Kompetenzen erhalten. Außerdem sollte ihr institutionelles Gefüge geändert werden, um sie demokratischer und handlungsfähiger zu machen.
Der Entwurf eines EU-Verfassungsvertrags wurde 2003 von einem Europäischen Konvent erarbeitet und am 29. Oktober 2004 in Rom feierlich von den Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet.
Er sollte ursprünglich am 1. November 2006 in Kraft treten. Da jedoch nach gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden nicht alle Mitgliedstaaten den Vertrag ratifizierten, erlangte er keine Rechtskraft. Stattdessen schlossen im Dezember 2007 die europäischen Staats- und Regierungschefs unter portugiesischer Ratspräsidentschaft den Vertrag von Lissabon ab, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat. Ein erneutes französisches oder niederländisches Referendum im Zuge dessen fand nicht statt.
Gliederung des Verfassungsentwurfs Der Vertrag über eine Verfassung für Europa gliederte sich in eine Präambel, vier Teile des Vertrages und Protokolle.
Präambel Die Präambel nahm, „in der Gewissheit, dass die Völker Europas […] entschlossen sind, […] immer enger vereint ihr Schicksal gemeinsam zu gestalten“, Bezug auf die „kulturellen, religiösen und humanistischen Überlieferungen Europas“. Der erste Satz der Präambel des ursprünglich vom Konvent vorgelegten Verfassungsentwurfs bestand aus einem Zitat von Thukydides (II, 37) und lautete: „Die Verfassung, die wir haben … heißt Demokratie, weil der Staat nicht auf wenige Bürger, sondern auf die Mehrheit ausgerichtet ist.“ Der Gebrauch dieses Zitates war jedoch aufgrund des mehrdeutigen Kontextes bei Thukydides umstritten. Es wurde daher in der Regierungskonferenz zur Ausarbeitung des Verfassungsvertrages gestrichen.
Teil I: Grundsätze Der erste Teil der Verfassung regelte die Grundsätze der Europäischen Union. Er beinhaltete die Definition und die Ziele der Union, ihre Zuständigkeiten, politischen Organe und Symbole sowie die Grundsätze ihrer Finanzierung und die Regelungen zu Beitritt und Austritt aus der Union. Der Teil I der Verfassung war jedoch aus sich heraus nicht abschließend und nur mit den anderen Teilen der Verfassung in einer Gesamtschau zu verstehen.
Teil II: Charta der Grundrechte Im zweiten Teil wurden die Grundrechte für die Bürger der Europäischen Union festgeschrieben. Die Grundrechtecharta war bereits 1999 bis 2000 von einem ersten Konvent unter Leitung von Roman Herzog erarbeitet, aber bis dahin noch nicht in das Europäische Vertragswerk integriert worden. Sie orientiert sich an der Europäischen Menschenrechtskonvention, insbesondere die Grundrechtsschranken leiten sich teilweise aus dieser ab.
Teil III: Die einzelnen Politikbereiche Der dritte Teil des Verfassungsvertrages war der umfangreichste. Die hier festgelegten Regeln sollten die des früheren EG-Vertrags ersetzen, wobei der Konvent außer der Einarbeitung inhaltlicher Neuerungen auch die bestehenden Paragraphen redaktionell anpasste und neu strukturierte, um den Text verständlicher zu machen. Dieser Teil regelte vor allem die Abläufe und Details der in Teil I festgelegten Grundsätze. Insofern wäre Teil III für die alltägliche Praxis der EU-Aktivitäten entscheidend gewesen.
Teil IV: Übergangs- und Schlussbestimmungen Teil IV des Verfassungsvertrages regelte Übergangs- und Schlussbestimmungen, etwa das Verfahren bei künftigen Verfassungsänderungen.
Protokolle: Die dem Verfassungstext nachfolgenden fünfunddreißig Protokolle sollten ausdrücklich Teil der Verfassung sein (Art. IV-442 VVE ex Art. 311 EGV). Sie enthielten u. a. wichtige Regelungen zur Sicherung der Subsidiarität wie Klage- und Einspruchsrechte der nationalen Parlamente oder Machtfragen wie die Stimmenverteilung in Rat und Parlament. Die Änderungen zur beibehaltenen Europäischen Atomgemeinschaft wurden in dem Protokoll Nr. 36 zusammengefasst.
Anhänge: Es folgten zwei seit der EWG bekannte Anhänge: Anhang I: Liste zu Art. III-226 der Verfassung. Anhang II: Überseeische Länder und Hoheitsgebiete, auf welche Teil III Titel IV der Verfassung Anwendung findet.
Institutionelle Neuerungen des Verfassungsvertrags Wesentliches Ziel des Verfassungsvertrags war es, die institutionellen Grundlagen der EU zu erneuern. Dabei sollten einerseits die internen Koordinationsmechanismen ausgebaut und die Vetomöglichkeiten einzelner Mitgliedstaaten reduziert werden, um die EU nach der Osterweiterung 2004 handlungsfähig zu halten; andererseits sollten die Rechte des Europäischen Parlaments gestärkt werden, um die demokratische Legitimation der EU zu erhöhen.
Als Quelle der Legitimität der Europäischen Union nannte der Verfassungsvertrag einerseits die europäischen Bürger, andererseits die Mitgliedstaaten (). Dies spiegelte das Nebeneinander der Gesetzgebungsorgane Europaparlament und Rat wider: Während das Parlament von den Bürgern direkt gewählt wird, setzt sich der Rat aus den Regierungen der Mitgliedstaaten zusammen. Die Exekutive der EU sollte weiter bei der supranationalen Europäischen Kommission liegen, deren Mitglieder vom Europäischen Rat unter Beteiligung des Europaparlaments ernannt werden.
Das Europäische Parlament Das Europäische Parlament war eine von denjenigen Institutionen, deren Kompetenzen durch den Verfassungsvertrag am meisten ausgebaut werden sollten. Gemäß Art. I-20 Abs. 1 VVE sollte es gemeinsam mit dem Rat der Europäischen Union als Gesetzgeber tätig werden und gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse ausüben. Das Mitentscheidungsverfahren, das Parlament und Rat gleiche Rechte im Gesetzgebungsprozess zubilligt, sollte zum neuen „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ werden und nun in 92 statt bisher 35 Politikfeldern gültig sein. Insbesondere die Gemeinsame Agrarpolitik und die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen wurden in den Zuständigkeitsbereich des Parlaments mit aufgenommen; die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik verblieb allerdings als alleinige Kompetenz des Rates.
Auch bezüglich der Budgethoheit erhielt das EU-Parlament neue Kompetenzen: Nachdem es bisher für sämtliche Ausgaben außer denjenigen für die Gemeinsame Agrarpolitik das Budgetrecht besaß, sollte nun auch der Agrarsektor (ca. 46 % des Gesamtetats) darin einbezogen werden. Das EU-Parlament sollte damit das letzte Wort über alle Ausgaben der EU besitzen. Die letzte Entscheidung über die Einnahmen der EU sollte aber nach wie vor beim Rat liegen, sodass das Parlament weiterhin nicht selbstständig den Gesamtetat erhöhen oder EU-Steuern einführen könnte.
Die genauen Bestimmungen zur Zusammensetzung des EU-Parlaments nach nationaler Herkunft der Abgeordneten überließ die Verfassung einer späteren Entscheidung des Europäischen Rats. Sie bestimmte lediglich eine „degressiv proportionale“ Vertretung der Bürger, nach der einem großen Staat insgesamt mehr, pro Einwohner allerdings weniger Sitze zustehen als einem kleinen. Insgesamt sollte ab der Europawahl 2009 die Anzahl der Europaabgeordneten auf 750 gesenkt werden (statt zuvor 785 ab der Erweiterung 2007).
Die Abstimmungsmodi des Parlaments wurden in der Verfassung beibehalten: Es sollte regelmäßig (z. B. Gesetzgebung, Bestätigung des Kommissionspräsidenten) mit absoluter Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheiden, in der zweiten Lesung bei Gesetzgebungsprozessen mit absoluter Mehrheit der gewählten Mitglieder, bei einigen Ausnahmeentscheidungen (z. B. Misstrauensantrag gegen die Kommission) mit Zweidrittelmehrheit.
Der Europäische Rat und sein Präsident Der Europäische Rat (ER), der sich aus den Staats- und Regierungschefs der einzelnen Mitgliedstaaten zusammensetzt und seit den siebziger Jahren regelmäßig tagt, gilt als ein wichtiger Motor der europäischen Integration. Er war bisher allerdings (anders als der Ministerrat) kein offizielles Organ der EU. Durch den Verfassungsvertrag sollte er auch formal in die EU-Struktur einbezogen werden. Der im bisherigen EG-Vertrag genannte „Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs“ (der faktisch, aber nicht rechtlich mit dem ER übereinstimmt) sollte mit dem Europäischen Rat zusammengelegt werden.
Laut Verfassungsvertrag sollte der Europäische Rat die „Impulse“ und „politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“ der Europäischen Union festlegen, ohne allerdings gesetzgeberisch tätig zu werden. Seine Aufgaben sollten vielmehr Veränderungen an der Konstruktion der EU selbst und grundlegende Entscheidungen wie etwa neue Mitgliedschaften oder die Übertragung weiterer Aufgaben an die EU sein. Außerdem sollte der ER den Kommissionspräsidenten vorschlagen. Dabei sollte der Europäische Rat Entscheidungen wie schon bisher grundsätzlich „im Konsens“, also einstimmig treffen.
Eine bedeutende Neuerung des Verfassungsvertrags war allerdings die Einrichtung des Amtes eines Präsidenten des Europäischen Rates. Dieser sollte vom ER mit qualifizierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre (bei einmaliger Wiederwahlmöglichkeit) gewählt werden, nicht aus den Reihen der Mitglieder stammen und damit den bisher im halbjährlichen Rhythmus rotierenden Ratsvorsitz ablösen, der jeweils von einem Regierungschef wahrgenommen wird.
Damit sollte die Effizienz der Aktivitäten des Europäischen Rates gesteigert werden: Als nachteilig am bisherigen System der „Semesterpräsidenten“ wurden einerseits die mit dem Vorsitz wechselnden Schwerpunkte in der politischen Agenda und die unterschiedliche Mentalität der Vorsitzenden empfunden, andererseits die Doppelbelastung, da der Ratsvorsitzende immer zugleich auch Regierungschef seines eigenen Landes war. Der hauptamtliche Präsident sollte durch die verlängerte Amtszeit eine leistungsfähige und kontinuierliche Abstimmung zwischen den Regierungschefs gewährleisten und deren Treffen im ER vorbereiten. Außerdem sollte er dem Europäischen Rat – als einem der Hauptentscheidungsorgane der EU – ein „Gesicht“ geben. Dadurch sollte etwa bei einem internationalen Konflikt oder bei wichtigen internen Entscheidungen vor Medien und Bürgern demonstriert werden, dass die EU als Ganzes handelt.
Allerdings sollten weder der ER noch der Präsident in die Tagespolitik und in die Gesetzgebung eingreifen dürfen. Diese sollte allein Aufgabe von Kommission (Initiativrecht) sowie Rat und Parlament bleiben. An dem Verfassungsentwurf wurde daher kritisiert, dass es zu Konflikten zwischen dem Präsidenten des Europäischen Rates (hinter dem ja immerhin alle Regierungschefs der EU stünden) und dem Kommissionspräsidenten kommen würde.
Der Rat der Europäischen Union Der Rat der Europäischen Union (Rat) besteht aus den Ministern der einzelnen Mitgliedstaaten, die für das jeweils aktuelle Thema, für das der Rat zusammentritt, zuständig sind (daher auch der inoffizielle Name „Ministerrat“). Hauptaufgabe des Rates ist die Gesetzgebung zusammen mit dem Parlament. Grundsätzlich gilt dabei, dass der Rat meist einstimmig entscheidet, sofern das Parlament keine oder nur wenig Mitspracherechte hat, und nach dem Mehrheitsprinzip, sofern auch das Parlament am Entscheidungsprozess beteiligt ist.