mini|Altes Schloss Herrenchiemsee
Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee tagte vom 10. bis 23. August 1948 im Auftrag der Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder im Alten Schloss auf der Herreninsel in Bayern. Es war ein Sachverständigengremium mit der Aufgabe, einen „Verfassungsentwurf aus[zu]arbeiten, der dem Parlamentarischen Rat als Unterlage dienen“ könne. Ergebnis war der von den Ministerpräsidenten der Länder genehmigte „Herrenchiemsee-Bericht“, eine Arbeitsgrundlage für das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, die unter anderem auch einen kompletten Verfassungsentwurf mit 149 Artikeln enthielt.
Bezeichnung Ein amtlicher Name wurde nicht festgelegt. Der Konvent war als „Sachverständigen-Ausschuß für Verfassungsfragen“ vorgesehen, bezeichnete sich selbst aber auch als „Verfassungsausschuß der Ministerpräsidenten-Konferenz der westdeutschen Besatzungszonen“ und als „Verfassungskonvent“, und wurde schließlich vom Parlamentarischen Rat auch als „Herrenchiemseer Konvent“ bezeichnet.Deutscher Bundestag und Bundesarchiv (Hrsg.): Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Akten und Protokolle, Bd. I: Vorgeschichte, Boppard am Rhein 1981, S. 328, Fn. 47.
Vorgeschichte Auf der Londoner Sechsmächtekonferenz über Deutschland im Jahr 1948 waren Empfehlungen erarbeitet worden, die den Auftrag an die Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungszonen enthielten, die westdeutschen Ministerpräsidenten mit der Einberufung einer „Verfassunggebenden Versammlung“ zu beauftragen. Diese Versammlung sollte eine Verfassung beraten und ausarbeiten. Laut Londoner Empfehlungen sollte eine politische Integration der Westzonen ein erster Schritt auf dem Weg sein, der zur Wiedergewinnung der deutschen Einheit führen sollte. Die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder wurden daraufhin mit den Frankfurter Dokumenten ermächtigt, eine verfassunggebende Versammlung einzuberufen, die spätestens am 1. September 1948 zusammentreten sollte. Diese sollte eine auf demokratischen Grundsätzen beruhende, föderalistische Verfassung ausarbeiten, „die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit wiederherzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und die Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält“.Zitiert nach Theo Stammen, Gerold Maier: Der Prozeß der Verfassunggebung, in: Josef Becker, Theo Stammen, Peter Waldmann (Hrsg.): Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Zwischen Kapitulation und Grundgesetz, München 1979, ISBN 3-7705-1769-5, S. 384 f. Unter dem Vorbehalt einer alliierten Genehmigung sollte sie in jedem Land durch eine Volksabstimmung ratifiziert werden.
Die Ministerpräsidenten tagten vom 8. bis 10. Juli 1948 auf dem „Rittersturz“ in Koblenz. Sie beschlossen, dass keine Verfassung für einen deutschen „Weststaat“ geschaffen werden dürfe, weil das einen „Verzicht auf die Reichseinheit“ bedeuten würde. Nach einer scharfen Reaktion der Besatzungsmächte und unter dem Eindruck der Berlin-Blockade kamen sie im Juli 1948 zu einem zweiten Treffen im Jagdschloss Niederwald bei Rüdesheim am Rhein zusammen, im Schatten des Niederwalddenkmals, das seinerzeit als Nationaldenkmal zur Erinnerung an die deutsche Reichsgründung 1871 errichtet worden war.Edgar Mass: Montesquieu und die Entstehung des Grundgesetzes, in: Detlef Merten (Hrsg.): Gewaltentrennung im Rechtsstaat. Zum 300. Geburtstag von Charles de Montesquieu: Vorträge und Diskussionsbeiträge der 57. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1989 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. 2. Aufl., Duncker & Humblot, Berlin 1997, S. 47–53, hier S. 49. Hier stimmten sie der Schaffung eines Weststaats unter erheblichen Vorbehalten und Bedenken zu, die dessen provisorischen Charakter herausheben sollten.Marie-Luise Recker: Die Verabschiedung des Grundgesetzes, in: Das Grundgesetz (Bürger & Staat, Heft 1–2019, 69. Jg.), hrsg. von der Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, 2019, S. 4–12, hier S. 6 f.; Peter Bender: Deutschlands Wiederkehr. Eine ungeteilte Nachkriegsgeschichte 1945–1990, Klett-Cotta, Stuttgart 2007, S. 38; Horst Möller: Wandlungen der Besatzungspolitik in Deutschland 1945–1949, in: Bernhard Diestelkamp, Zentarô Kitagawa, Josef Kreiner u. a. (Hrsg.): Zwischen Kontinuität und Fremdbestimmung. Zum Einfluß der Besatzungsmächte auf die deutsche und japanische Rechtsordnung 1945 bis 1950. Deutsch-japanisches Symposion in Tokio vom 6. bis 9. April 1994, Mohr, Tübingen 1996, S. 37–53, hier S. 49. Zu dieser Abkehr von den Koblenzer Beschlüssen hatte der Berliner Oberbürgermeister Ernst Reuter nicht unwesentlich beigetragen, der darauf hingewiesen hatte, dass Berlin im Osten nicht weiter ertragen könne, dass der Westen Deutschlands weiter in einem politisch unentschiedenen Status bleiben könne. Er hatte gegen Carlo Schmids Thesen eine „dynamische Kernstaatskonzeption“ für Deutschland vorgetragen, die sich die Ministerpräsidentenkonferenz weitgehend zu eigen machte.Theo Stammen, Gerold Maier: Der Prozeß der Verfassunggebung, in: Josef Becker, Theo Stammen, Peter Waldmann (Hrsg.): Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Zwischen Kapitulation und Grundgesetz, München 1979, S. 391 f. Weil die Voraussetzungen für eine gesamtdeutsche Regelung noch nicht gegeben seien und die deutsche Souveränität noch nicht ausreichend wiederhergestellt sei, könne keine Verfassung, sondern nur ein „Grundgesetz“ ausgearbeitet werden. Nur eine Bestätigung durch die Parlamente der beteiligten Länder sei möglich, aber keine unmittelbaren Volksabstimmungen. Infolgedessen wurde beschlossen, keine verfassunggebende Versammlung zusammentreten zu lassen, sondern einen Parlamentarischen Rat. Zu den Ministerpräsidenten waren bei diesem Treffen auch einflussreiche Parteipolitiker hinzugenommen worden. Den Niederwaldbeschlüssen stimmten die Besatzungsmächte zu, sodass am 1. September 1948 der von den Länderparlamenten gewählte Parlamentarische Rat sich in Bonn für seine Beratungen konstituieren konnte. Vorarbeiten zu leisten und einen abgestimmten Gesamtbericht dem Parlamentarischen Rat vorzulegen war der Auftrag des Verfassungskonvents.
„In dem Bestreben, den Einfluss Bayerns auf die Gestaltung der künftigen Verfassung möglichst zu intensivieren,“ lud der bayerische Ministerpräsident Hans Ehard den Konvent auf die Herreninsel im Chiemsee ein. Damit wurde ein Ort gewählt, der fernab des politischen Alltags ein gemeinsames Arbeiten in Abgeschiedenheit erlaubte. Wie letztendlich Dokumente über gemeinsame Ausflüge, Spaziergänge über die Insel, Dinner- und Tanzveranstaltungen oder Sondersitzungen in einzelnen Hotelzimmern belegen, trugen auch Diskussionen außerhalb des Protokolls zum Ergebnis bei.zit. n. Angela Kirsch Verfassungskonvent von Herrenchiemsee, 10.-23. August 1948 Historisches Lexikon Bayerns.
Verlauf mini|Raum des Verfassungskonvents im Alten Schloss Herrenchiemsee
An den Beratungen des Konvents nahmen elf Delegierte teil, die von 14 sachverständigen Mitarbeitern begleitet wurden. Der Leiter der bayerischen Staatskanzlei, Staatsminister Anton Pfeiffer, wurde von den Delegierten zum Vorsitzenden des Konvents gewählt und mit der technischen Leitung der Arbeiten beauftragt. Er eröffnete ihn am 10. August 1948 im Zimmer Nr. 7, dem ehemaligen Speisezimmer König Ludwigs II. Der Vorsitzende der Stadtverordnetenversammlung von Berlin, Otto Suhr, nahm als Gast teil. Nach einer einführenden Plenardebatte teilte sich das Gremium in drei Ausschüsse auf. Die Ergebnisse der Ausschussberatungen wurden in zwei Plenarsitzungen diskutiert und gebilligt.
Delegierte
Die elf Länder der Westzonen entsandten für Baden Paul Zürcher, für Bayern Josef Schwalber, für Bremen Theodor Spitta, für Hamburg Wilhelm Drexelius, für Hessen Hermann Brill, für Niedersachsen Justus Danckwerts, für Nordrhein-Westfalen Theodor Kordt, für Rheinland-Pfalz Adolf Süsterhenn, für Schleswig-Holstein Fritz Baade, für Württemberg-Baden Josef Beyerle, für Württemberg-Hohenzollern Carlo Schmid.
Besatzungsstatus Deutschlands Deutschland stand noch unter Besatzungsrecht. Mit der Berliner Erklärung vom 5. Juni 1945 hatten die Siegermächte die Souveränität Deutschlands beschränkt, und das hatte zur Folge, dass auch einer künftigen deutschen Bundesrepublik wichtige Attribute fehlen würden, die für jeden Staat begriffsnotwendig waren. Dazu gehören das Recht auf eine eigene Außenpolitik, das Recht, im Innern die staatliche Gewalt ohne Beschränkung durch fremde Mächte ausüben zu können und das Recht, sich durch eigene Streitkräfte zu verteidigen. Der Verfassungskonvent konnte nicht mehr als den Verfassungsentwurf für ein Staatsfragment erstellen, also nur für den Bereich, in dem das Besatzungsrecht (→ Besatzungsstatut) erlaubte, eigene politische Vorstellungen zu organisieren. Der Handlungsspielraum, den die westlichen Siegermächte den Deutschen in Verfassungsfragen einräumten, war jedoch an sich relativ groß. Dies ergab sich aus der Übereinstimmung in Grundfragen: Eine föderalistisch verfasste Demokratie, ein Rechtsstaat und die Achtung (bzw. Wiederherstellung) der Menschenrechte gehörten zu den Grundpfeilern. In Fragen der konkreten Ausgestaltung hielten sich die Besatzungsmächte jedoch weitgehend zurück.Peter Graf von Kielmansegg: Nach der Katastrophe. Eine Geschichte des geteilten Deutschland, Siedler, Berlin 2000, ISBN 3-88680-329-5, S. 89. Letztlich ging es auch um die politische Ordnung von drei der vier Besatzungszonen in Deutschland: Die zu lösende Aufgabe bestand darin, diese Ordnung in einem Teil Deutschlands zu schaffen, bei der wiederum zu vermeiden war, „daß sie sich als Hindernis für die Wiedervereinigung Deutschlands auswirkte“.Zitat aus Carlo Schmid: Erinnerungen, Goldmann Verlag, 1981, ISBN 3-442-11316-4, S. 337.
Kontroversen zur deutschen Frage Zur Frage, bei wem das Recht liege, eine neue rechtliche Ordnung zu schaffen, wer über die konstituierende Gewalt verfüge, gab es unterschiedliche Ansichten unter den Teilnehmern des Verfassungskonvents.