Die deutsche Verpackungsverordnung (VerpackV) wurde im Jahr 1991 von der damaligen CDU/CSU-FDP-Bundesregierung mit Zustimmung von Bundestag und Bundesrat beschlossen. Es handelte sich um das erste Regelwerk, das die Verantwortung der Hersteller für die Entsorgung ihrer Produkte festschrieb. Das System der aus heutiger Sicht überwiegend erfolgreichen Verpackungsverordnung brach in den ersten Jahren mehrmals beinahe zusammen. Es handelte sich um das Pilotprojekt der im späteren Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrW-/AbfG) – ab 1996 – umfassend und detailliert geregelten Produktverantwortung. Die VerpackV wurde wiederholt novelliert, wobei unter anderem das Monopol von DSD (siehe Grüner Punkt) aufgehoben wurde. Zum 1. Januar 2019 wurde die Verpackungsverordnung vom Verpackungsgesetz abgelöst. des Gesetzes zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhaltigen Abfällen vom 5. Juli 2017 (BGBl. I S. 2234)
Ziel Bei der Produkt- oder Produzentenverantwortung wird die Verantwortung für die Entsorgung bestimmter Waren von den Kommunen auf die Wirtschaft übertragen. Der Verordnungs- oder Gesetzgeber hebt – hier für Verpackungen – den Anschlusszwang (Pflicht zur Überlassung des Hausmülls an die Kommunen) auf, verpflichtet die Verbraucher, Verpackungen über den Handel an die Produzenten zurückzugeben und die Hersteller zur Rücknahme ihrer Produkte über den Handel ( VerpackV, Fassung 2001).
Da die Rücknahme von verschmutzten Verpackungen im Geschäft mit vielen Problemen verbunden wäre (Hygiene, Platzbedarf usw.), wurde Handel und Herstellern die Möglichkeit gewährt, eine Organisation zu schaffen, die die Verpackungen direkt beim Verbraucher (Gelber Sack, Gelbe Tonne, Container auf Parkplatz) abholt. Beim Holsystem kann man auch mit einer höheren Erfassungsquote rechnen (§ 6 Abs. 3 VerpackV 2001).
Mit der Produktverantwortung und ihren Rücknahmeverpflichtungen wurde ein neues, marktwirtschaftliches, flexibles Instrument der Umweltpolitik entwickelt. Es erlaubt flexible Reaktionen, weil ein Hersteller die Höhe der Verwertungskosten oder der DSD-Gebühr mit anderen Vorteilen einer bestimmten Verpackung abwägen kann. So sind Blisterverpackungen auf dem Sektor der Haushaltswaren (Küchenmesser usw.) verschwunden, nicht aber aus den Spielwarengeschäften.
Die Organisation von Sammeln und Sortieren übernahm zunächst nur das Duale System Deutschland (DSD). Es organisierte später auch die Verwertung der Kunststoffabfälle. Von der Rücknahmepflicht über den Einzelhandel wurde nur befreit, wenn – im Ergebnis – bestimmte Verwertungsquoten (differenziert nach Material) erfüllt wurden. Das System war mit den Kommunen abzustimmen. Einige nutzten diese Chance, DSD zu zwingen, einen bestimmten Entsorger als Erfüllungsgehilfen einzuschalten. Kostensparende Ausschreibungen mussten dann unterbleiben. In anderen Fällen war die Ausschreibung nach den Vorgaben der Kommunen auf einen Entsorger zugeschnitten.
Klassifizierung von Verpackungen Die Verpackungsverordnung unterscheidet zwischen Verkaufsverpackungen, Umverpackungen und Transportverpackungen.
Verkaufsverpackungen Verkaufsverpackungen fallen beim Vertreiber oder Endverbraucher an. Sie schützen den Inhalt.
Umverpackungen Umverpackungen sind nicht zwingend notwendige zusätzliche Verpackungen, zum Beispiel die Faltschachtel bei einer Zahnpastatube. Sie dienen der Werbung oder erleichtern die Lagerung (Stapelfähigkeit). Mengenmäßig sind Umverpackungen zu vernachlässigen. Endverbraucher haben das Recht, Umverpackungen beim Einkauf in der Verkaufsstelle zurückzugeben. Im Wesentlichen werden Umverpackungen wie Verkaufsverpackungen behandelt.
Transportverpackungen Transportverpackungen schützen die Waren beim Transport vor Schäden oder erleichtern den Transport. Sie fallen daher nicht beim Endverbraucher, sondern nur beim Vertreiber von Waren an.
Sonderregelungen Getränkeverpackungen Anfang der 1990er Jahre bestand Konsens, dass auf dem Getränkesektor Mehrwegsysteme stabilisiert werden müssen. Politisch wurde damals zum Beispiel über ein Verbot von Aluminium-Dosen diskutiert. Dieses hätte die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft bzw. die Europäische Gemeinschaft als Handelshemmnis eingestuft und untersagt.
Bei Unterschreiten einer Mehrwegquote von 72 % drohte der Verordnungsgeber an, ein Pfand auf Einweg einzuführen ( Abs. 2 VerpackV von 2001). Man ging damals noch davon aus, dass die Einführung des Pfandes den Zuwachs bei Einweg stoppen würde (siehe VerpackV 2001). Die Quote von 72 % entsprach dem Ist-Zustand.
Vor der Entwicklung von Pfandrücknahmeautomaten hätte die Union die „Rücknahme durch den Handel, Rückgabe erzwungen durch das Pfand“ gerne verhindert. Der Handel hielt den Personalaufwand für zwei Rücknahmesysteme (Mehrweg und Einweg) für nicht zumutbar. Weiter wiesen Experten darauf hin, der Handel werde sich nach Einführung eines Pfandes auf Einweg häufig für ein Rücknahmesystem entscheiden. Dies müsse nicht unbedingt das Mehrwegsystem sein.
Die Einführung des Pfandes auf Einweggetränkeverpackungen während der Amtszeit des Umweltministers Jürgen Trittin (Grüne) war umstritten. In der neu formulierten Verpackungsverordnung wurde bei Getränkeverpackungen ein Anteil von 80 Prozent an ökologisch vorteilhaften Verpackungen angestrebt. § 9 Abs. 1 VerpackV verpflichtete alle Vertreiber von Getränken, auf Verpackungen bis zu einem Volumen von 3 Litern ein Pfand von 25 Cent zu erheben. Ohne erkennbare ökologische Begründung wurden Einweggetränkeverpackungen von der Pfandpflicht ausgenommen, wenn sie Fruchtsäfte, Wein oder Getränke mit einem Milchanteil von mindestens 50 % enthielten. Dabei fällt auf, dass bei der Privilegierung auf den Inhalt der Verpackungen und nicht auf Eigenschaften der Verpackungen abgestellt wurde.
Während Glasmehrwegsysteme beim Bier stabil blieben (Mehrweganteil bei Bier 2009, nach der letzten Erhebung: 88,49 %. Mehrweganteil 2009 insgesamt: 44,33 %siehe Daten zur Umwelt des Bundesumweltministeriums/Mehrweganteile im Getränkebereich), haben alle anderen Mehrwegsysteme Marktanteile verloren.Siehe die Daten des Bundesumweltministeriums zur Umwelt. Bei der letzten Erhebung der Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung wurde 2009 bei Mineralwasser eine Quote von 43,57 %, bei Erfrischungsgetränken mit CO2 36,53 % festgestellt. Der Handel hat sich mit Einweg arrangiert, er braucht zusätzliche Lagerflächen, aber nicht mehr Personal, weil er flächendeckend Rücknahmeautomaten aufgestellt hat.
Die Ökobilanz von Glasmehrweg fällt nur dann positiv aus, wenn Getränke regional, in einem Umfeld von etwa 100 km, vermarktet werden. Das schwere Glas schneidet bei den Transport- und Energiekosten mit zunehmender Entfernung immer schlechter ab. Beim Streit pro und kontra Mehrweg beim Bier handelte es sich zumindest auch um einen wirtschaftlichen Konflikt, der mit ökologischen Argumenten ausgetragen wurde. Süddeutschland hat noch viele kleine und mittlere Brauereien, die sich eine Dosenabfüllanlage nicht leisten konnten und können. Der von der Landesregierung und Kommunen unterstützte Kampf um „dosenfreie Zonen“ in Bayern sollte die regionalen Brauereien vor Ort vor den Bieren der Großbrauereien im Norden schützen. Diese warfen noch in den 90er Jahren Überschussmengen billig in Dosen auf den Markt. Die Großbrauereien wollten und wollen Einweg beibehalten. Der Verkauf in ganz Deutschland und der Export von Bier ins Ausland wird zumindest erschwert, wenn man nur Glasmehrweg einsetzen kann. Schließlich kann man die leere Flasche nicht aus den USA zur Wiederbefüllung in Deutschland zurücktransportieren. Im Zweifel hat man es mit Scheinmehrweg zu tun; es werden wiederbefüllbare Flaschen eingesetzt, die nicht wiederbefüllt werden.
Mehrwegsysteme wurden und werden auch dadurch unterlaufen, dass immer mehr Brauereien aus Werbegründen individuell gestaltete Glasflaschen einsetzen (Embossing). Diese Flaschen können nicht, wie aus Gründen der Reduzierung von Transportenergie geboten, zur nächstgelegenen Brauerei zum Wiederbefüllen transportiert werden. Mehrweg funktioniert nur effektiv mit genormten Flaschen.
Schon vor Jahren wurde nachgewiesen, dass auch Kartonverbundverpackungen wie Tetrapak und Schlauchbeutel aus Kunststoff in Ökobilanzen gut abschneiden. Auf sie kann man deshalb kein Pfand erheben (§ 9 Abs. 2, letzter Satz VerpackV 2001). Seit einigen Jahren steht inzwischen mit PET ein Kunststoff zur Verfügung, durch den das in vielen Erfrischungsgetränken enthaltene Kohlendioxid – wie bei der Glasflasche – nicht entweichen kann. Vor allem Mineralwässer werden deshalb zunehmend in PET-Mehrwegflaschen angeboten. Sie weisen im Gegensatz zur Glasflasche ein deutlich reduziertes Gewicht der Verpackung auf, woraus ein reduzierter Energieaufwand beim Transport resultiert. Wie Glas lässt sich PET sehr gut stofflich verwerten. PET-Einweg und -Mehrwegflaschen haben deshalb auch bei Cola, Limonade usw. Glasflaschen ersetzt. Dabei kann es sich um Mehrweg oder Einweg handeln.
Alternativen zum Pfand auf Getränkeeinwegverpackungen Es wird der Standpunkt vertreten, die Politik habe mit dem Pfand auf die meisten Einweggetränkeverpackungen einen vor Jahren funktionierenden Entsorgungspfad völlig unnötig aufgespalten. Alle Einwegverpackungen wurden bis zur Einführung des Einwegpfandes grundsätzlich über die Sammelgefäße von DSD entsorgt. Der Anteil von Getränkeeinweg in der Gelben Tonne betrug ca. 25 %. Einwegverpackungen speziell für Getränke werden jetzt über den Handel erfasst. Das Pfand bringt allenfalls in Sachen Sortenreinheit Vorteile; inzwischen belegt die Statistik, dass man auf diesem Weg Mehrweg nicht stabilisieren kann.siehe dazu die Statistiken der Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung u. a. veröffentlicht durch das Bundesumweltministerium bei den Daten zur Umwelt. Vor der Einführung des Pfandes zum 1. Januar 2003 war der Mehrweganteil (gewichtet, d. h. unter Berücksichtigung der Marktanteile der diversen Getränke) von 71,7 % (1991) auf 56,2 % (2002) gesunken. Nach einer kurzen Erholung sank der Mehrweganteil 2009 weiter auf 44,3 %. Diese Entwicklung auf dem Getränkemarkt weg von Mehrweg und hin zu Einweg wäre noch deutlicher ausgefallen, würden die Verbraucher auch Bier aus Kunststoffflaschen akzeptieren. Die Quote von etwas über 44 % wurde nur erreicht, weil die Mehrwegquote bei Bier 2009 auf 88,5 % gestiegen ist.siehe wieder die Statistik der Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung. Dieser Anstieg ist wahrscheinlich das Ergebnis der öffentlichen Kritik am Dosenbier. Bier in Dosen haben einige Hersteller aus dem Sortiment genommen.
Der Rat der Sachverständigen für Umweltfragen spricht sich seit Jahren gegen das Einwegpfand aus.siehe beispielhaft die Gutachten der Sachverständigen für Umweltfragen 2002, S. 407 ff., Bundestagsdrucksache 14/8792, und 2004, S. 352 ff., Bundestagsdrucksache 15/3600 Es fällt auf, dass der Handel, der früher die Einführung des Einwegpfandes kritisiert hat, inzwischen auf die Forderung verzichtet, das Einwegpfand wieder aus der Verpackungsverordnung herauszunehmen. Für die Beibehaltung des Pfandes spricht sich auch eine Studie aus, die das Umweltbundesamt zur Evaluierung der Verpackungsverordnung in Auftrag gegeben hat.Texte des UBA zum Umweltforschungsplan, Nr. 06/2011, siehe S. 10 f. und 14 der dem Umweltausschuss des Bundestags vorgelegten Kurzfassung Begründet wird dies aber nicht damit, dass das Einwegpfand seine umweltpolitischen Ziele erreicht hat. Man gibt im Gegenteil zu, dass man in Kenntnis der Entwicklung der Mehrwegquote heute auf die Einführung der Pfandlösung verzichten würde. Als wesentliche Begründung werden die „Systemaustrittskosten“ genannt. Der Handel hat viel Geld in Getränkerücknahmeautomaten investiert; diese Investitionen müssten bei einem erneuten Systemwechsel abgeschrieben werden. Ökologisch führen die Verfasser zugunsten des Einwegpfands an, dass Mehrweg wenigstens auf dem Biersektor stabilisiert wurde.