Committee on Foreign Investment in the United States

Das Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS; ) ist ein ressortübergreifender Ausschuss der US-Regierung zur Kontrolle von Auslandsinvestitionen in den Vereinigten Staaten. Es untersucht die Auswirkungen von ausländischen Investitionen in amerikanische Unternehmen auf die nationale Sicherheit. Der Ausschuss wird vom US-Finanzminister geleitet und besteht aus neun Vertretern verschiedener Ministerien und Abteilungen. Die gesetzlichen Bestimmungen zu CFIUS finden sich in Section 721 des Defense Production Act of 1950.Alias: §2170 von Title VII (General Provisions) des Kapitels „Act Jan. 27, 1942, Ch. 20, 56 Stat. 19“ im Abschnitt „Displaced Persons, Refugees and Orphans“ des Anhangs zu U.S. Code Title 50 (Titel 50, Appendix – War and National Defense), Kurzzitierung: 50 U.S.C. App. 2170.

Hintergrund Die USA verfolgen grundsätzlich eine offene Investitionspolitik. Sie sind der Auffassung, dass auch das private Engagement ausländischer Investoren für das Wachstum der US-Wirtschaft entscheidend ist und die USA ihre Wettbewerbsposition verlieren, wenn ausländische Investoren gehindert oder abgeschreckt werden, in den USA zu investieren. Ausländische Investoren spielen daher eine gewichtige Rolle in der US-Wirtschaft: (Nachstehende Zahlen für das Kalenderjahr 2007)

US-Investitionen im Ausland: rd. $17,64 Bio.

ausländische Investition in den USA: rd. $20,08 Bio.

Anteil der ausländischen Investitionen am US-Bruttoinlandsprodukt: rd. 25 v. H.

ausländische Forschungs- und Entwicklungsinvestitionen in den USA: rd. $13 Mrd.

ausländische Infrastrukturinvestitionen in den USA: rd. $109 Mrd.

US-Steuereinnahmen aufgrund ausländischer Investitionen: $20 Mrd. (5 – 6 v. H. sämtlicher Körperschaftssteuern)

Anzahl der von ausländischen Tochterunternehmen beschäftigen US-Bürger: rd. 5 Mio.

Entwicklung des CFIUS Jahr Rechtsinstrument Erläuterungen1975 Executive Order 11858 Einrichtung des CFIUS als interministerieller Kontrollausschuss zur Berichterstattung über ausländische Direktinvestitionen1988 Exon-Florio-Bestimmung Section 721 wird in den Defense Production Act 1950 eingefügt und der Präsident ermächtigt, ausländische Direktinvestitionen unter dem Gesichtspunkt nationaler Sicherheitsaspekte zu prüfen1988 Executive Order 12661 der Präsident delegiert die ihm durch Section 721 übertragenen Aufgaben an CFIUS1992 Section 837(a) of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993 Verschärfung der Exon-Florio-Bestimmung; auch Transaktionen deren Erwerber von einer ausländischen Regierung kontrolliert wird oder in deren Auftrag tätig wird, sollen überprüft werden.2007 Foreign Investment and National Security Act (FINSA) Section 721 Defense Production Act 1950 wird erweitert und der Präsident mit zusätzlichen Kompetenzen bei der Überprüfung ausländischer Investitionen ausgestattet2008 Executive Order 13456 der Präsident delegiert die zusätzlichen Kompetenzen an das CFIUS2008 Regulations Pertaining to Mergers, Acquisitions, and Takeovers by Foreign Persons Durchführungsverordnung des Finanzministeriums zu Section 721 Defense Production Act 19502008 Guidance Concerning the National Security Review Conducted by the Committee on Foreign Investment in the United States Verfahrenshinweise des CFIUS u. a. mit Begriffsklarstellungen, Informationspflichten und Bußgeldregelungen

Aus sicherheitspolitischen Gründen wollen die USA ausländische Investitionen nicht ausschließlich dem freien Markt überlassen. 1975, als eine der Nachwirkungen des arabischen Ölembargos, verfügte Präsident Gerald Ford durch die Executive Order 11858Executive Order 11858 vom 7. Mai 1975, erscheint als 40 FR 20263, 3 CFR, 1971–1975 Comp., S. 990. Zu den verschiedenen Rechtsinstrumenten des US-amerikanischen Verwaltungsrechts, siehe Keith M. Werhan, Principles of Administrative Law, Thomson West, 2007. die Einrichtung des CFIUS als interministeriellen Kontrollausschuss. CFIUS hatte damals in erster Linie die Aufgabe, die Auswirkungen von Auslandsinvestitionen zu überwachen und diesbezüglich dem Präsidenten Bericht zu erstatten.

In den 1980er Jahren, im Zuge vermehrter japanischer Investitionen in den USA, wurden Forderungen nach stärkerer Investitionskontrolle laut. Katalysator für den Erlass entsprechender Regeln wurde schließlich die (gescheiterte) Übernahme des amerikanischen Unternehmens Fairchild Semiconductor Corp. (Fairchild) durch das japanische Unternehmen Fujitsu Ltd. (Fujitsu). Fujitsu beabsichtigte 1987, 80 v.H. von Fairchild von dessen französischen Eigentümerin Schlumberger S.A. zu übernehmen. Fairchild war ein führender US-Hersteller von Computerchips mit hoher militärischer Bedeutung. Widerstand gegen die Transaktion entwickelte sich rasch, als Vertreter des Verteidigungsbereichs Sorge bekamen, dass die US-Industrie im Hinblick auf Halbleitertechnologie von Japan abhängig werden könnte. Als das Justizministerium kartellrechtliche Bedenken erhob und auch der US-Handelsminister seinen Widerstand ankündigte, gab Fujitsu seinen Akquisitionsplan auf. Kritiker bemängelten damals, dass dem Präsidenten hinreichende Autorität fehlte, eine solche (unerwünschte) Akquisition zu verhindern. Abhilfe erfolgte 1988 mit der Exon-Florio-Bestimmung.Teil des Omnibus Trade and Competitiveness Gesetzes aus dem Jahr 1988, Pub. L. No. 100-418, § 5021 102 Stat. 1425-1426 (kodifiziert als 50 U.S.C. 2170). Mit der auch als Exon-Florio-Amendment bezeichneten Gesetzesnovelle wurde Section 721 des Defense Production Act of 1950 kreiert. Der Präsident wurde formal damit beauftragt, bestimmte ausländische Direktinvestitionen (d. h. Unternehmenszusammenschlüsse oder -übernahmen mit oder durch einen ausländischen Investor, durch die ausländische Kontrolle von nationalem Handel in den USA entstehen könnte) auch unter dem Gesichtspunkt nationaler Sicherheitsaspekte zu prüfen. Präsident Ronald Reagan delegierte im selben Jahr diese ihm durch Section 721 übertragene Aufgabe an das CFIUS durch die Executive Order 12661 aus 1988.Executive Order 12661 vom 27. Dezember 1988, verfügbar unter 54 FR 779, 3 CFR, 1988 Comp., S. 618.

Zu einer Verschärfung des Exon-Florio-Bestimmung kam es 1992, nach der versuchten Übernahme von LTV Missile Operations durch die Carlyle Group und das französische Unternehmen Thomson. LTV unterlag seit 1986 amerikanischem Insolvenzrecht (Chapter 11 Bankruptcy Proceedings) und war gezwungen, seinen Flugkörper- und Fluggerätebereich (missile and aircraft division) zu verkaufen. Als Bieter blieben übrig Martin Marietta und Lockheed auf der einen sowie Carlyle Group und Thomson auf der anderen Seite. Thomson plante, die LTV Flugkörpersparte mit Hughes Aircraft als Minderheitenaktionär zu erwerben. Carlyle sollte die Flugzeugsparte von LTV mit Northrop als nachrangigem Investor kaufen. Die Gläubiger von LTV und der Insolvenzrichter (bankruptcy judge) verwarfen das Lockheed/Marietta Angebot i. H. von $385 Mio. zugunsten des Angebots von Thomson i. H. von $450 Mio. Da dem französischen Staat 60 v.H. an Thomsons Muttergesellschaft gehörten, wurde ein Exon-Florio-Antrag gestellt. Anstelle einer Angebotserhöhung begannen Martin Marietta und Lockheed mit einer Lobbying-Kampagne gegen die Akquisitionspläne von Thomson. Während der Exon-Florio-Prüfung hielten mehrere Kongressausschüsse medienwirksame Anhörungen, in denen Martin Marietta und Lockheed sowie ihre Experten das Thomson Angebot als ernsthafte Bedrohung der nationalen Sicherheit porträtierten. Am Ende der Untersuchung gab es Berichte, nach denen CFIUS dem Präsidenten empfehlen wolle, die Akquisition zu untersagen. Angesichts einer fast sichereren präsidentiellen Ablehnung zog Thomson sein Angebot zurück.

Die Änderung der CFIUS Kompetenzen im Jahre 1992 betraf Investitionen durch staatlich kontrollierte ausländische Unternehmen. Sämtliche Akquisitionen von US-Unternehmen durch staatlich kontrollierte ausländische Firmen, die die nationale Sicherheit der USA gefährden könnten, müssen seither durch CFIUS geprüft werden. Staatlich kontrollierten ausländischen Unternehmen wurde zudem untersagt, bestimmte Auftragnehmer des Department of Defense (DoD) bzw. Department of Energy (DoE) zu erwerben.

Anfang 2007 kam es zu einer Diskussion um eine Neuordnung des Verfahrens zur Prüfung ausländischer Investitionen in den USA. Auslöser der Debatte war die Übernahme des Unternehmens Peninsular and Oriental Steam Navigation Co. durch Dubai Ports World und der damit verbundene Übergang des Hafenmanagement von sechs US-Häfen an ein staatlich kontrolliertes Unternehmen der VAE im Jahre 2006. Dubai Ports World ist im Eigentum der Holding Company Dubai World, die der Kontrolle von Scheich Muhammad bin Raschid Al Maktum, dem Premierminister der Vereinigten Arabischen Emirate, untersteht. Die Finanzausschüsse von Senat und Repräsentantenhaus legten zur Reform der Exon-Florio-Bestimmung und CFIUS deutlich voneinander abweichende Gesetzentwürfe vor. Umstritten waren neben Verfahrenslänge und Notifizierungserfordernissen auch die Berichtspflicht und der Berichtsumfang gegenüber dem Kongress, eine Fallklassifizierung, der Begriff „kritische Infrastruktur“ sowie eine etwaige Einleitungsermächtigung des Kongresses.

Ergebnis der Diskussionen war der „Foreign Investment and National Security Act of 2007“ (FINSA),Public Law 110-49, unterzeichnet durch Präsident George W. Bush am 26. Juli 2007; in Kraft seit dem 26. Oktober 2007. mit dem Section 721 des Defense Production Act neu gefasst und Struktur, Rolle, Arbeitsprozess und Verantwortungsbereich des CFIUS reformiert wurden.

Im Januar 2008 übertrug Präsident Bush die ihm durch FINSA übertragenen Kompetenzen auf das CFIUS. Durch Executive Order 13456Verwaltungsanweisung von Präsident George W. Bush zur Präsident Fords Executive Order 11858 aus dem Jahr 1975. delegierte er große Teile der CFIUS-relevanten Zusammenarbeit zwischen dem Präsidenten und dem Kongress an den Finanzminister als Vorsitzendem des CFIUS.

Basierend auf der FINSA-Novelle erließ das Department of Treasury eine neue Durchführungsverordnung zu Section 721 DPA (Regulations Pertaining to Mergers, Acquisitions, and Takeovers by Foreign Persons31 CFR Part 800.). Sie trat am 21. März 2008 in Kraft. Kernelemente der neuen Durchführungsverordnung sind Klarstellung des Begriffs „Unternehmenskontrolle“ Festlegung der im Vergleich zu früher umfangreicheren Informationspflichten der Antragsteller Ermutigung zu Vorabkonsultationen, Festlegung einer Antwortfrist für zusätzliche Informationsbegehren des CFIUS Einführung eines Bußgeld bis zu $250.000 US für vorsätzliche oder grob fahrlässige Falschangaben oder Auslassungen in der Anzeige der Transaktion

Nach Vorgabe des FINSA veröffentlichte das CFIUS zudem am 1. Dezember 2008 Verfahrenshinweise (Guidance Concerning the National Security Review Conducted by the Committee on Foreign Investment in the United States). Ihnen fehlt allerdings Rechtskraft. Diese Guidance enthalten neben den eigentlichen Hinweisen zum Verfahren auch Erläuterungen zur Auslegung des Begriffs „nationale Sicherheit“ (Bedrohungs- und Gefährdungsanalyse) sowie zum Inhalt und Umfang von etwaigen Risikomilderungsvereinbarungen („mitigation agreements“).

Struktur

Mitglieder von CFIUS sind die Vertreter von sechs Ministerien:

Department of the Treasury – Finanzministerium (Vorsitz und Sekretariat) Department of Justice – Justizministerium Department of State – Außenministerium Department of Defense – Verteidigungsministerium Department of Commerce – Handelsministerium Department of Homeland Security – Ministerium für Innere Sicherheit,

sowie die Vertreter von sechs Büros aus dem Bereich des Weißen Hauses:

Office of Management and Budget – koordiniert die Zusammenarbeit der Bundesbehörden Office of the United States Trade Representative – koordiniert die internationalen Handelsbeziehungen der USA Nationaler Sicherheitsberater – berät den Präsidenten in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik