Bei einem Kommunalkredit (oder Kommunaldarlehen) handelt es sich um ein Darlehen an eine Gebietskörperschaft, also an den Bund, die Bundesländer, Landkreise bzw. kreisfreie Städte, Gemeinden, Gemeindeverbände und Eigenbetriebe. Im weiteren Sinne werden hierunter auch die Kredite an Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts gefasst.diese gelten zwar aufgrund ihrer Gebühren-/Abgabenhoheit als eigenfinanziert, Kassenkredite werden jedoch kommunalaufsichtsrechtlich toleriert Die im Pfandbriefgesetz (alte Fassung) enthaltene Legaldefinition fasste zusätzlich noch die von diesen Gebietskörperschaften gewährleisteten Kredite an Dritte unter den Begriff Kommunalkredit.
Kommunalrechtliche Einordnung Kommunalkredite sind als subsidiärer Ausnahmetatbestand geregelt (z. B. § 77 Abs. 3 GemO NRW)Text Gemeindeordnung NRW. Es wird dabei davon ausgegangen, dass Haushalte ausgeglichen sind. Formal sind Haushalte immer ausgeglichen; dies wird oft jedoch erst durch Kommunaldarlehen erreicht. Kredite dienen der Finanzierung von Investitionen oder zur Umschuldung (§ 86 Abs. 1 GemO NRW; auch die folgenden Zitate) und sind im Vermögens-, Kreditzinsen im Verwaltungshaushalt zu zeigen. Zur Kreditaufnahme gehören auch gemeindliche Sondervermögen mit Sonderrechnung (Eigenbetriebe und Krankenhäuser/Pflegeheime, die als Sondervermögen nach § 97 GemO geführt werden). Die Kreditaufnahme bedarf bei Gemeinden einer besonderen Kreditermächtigung in der Haushaltssatzung (§ 78 Abs. 1 c GemO), bei Bund und Ländern im Haushaltsgesetz. Diese – betraglich begrenzte – Kreditermächtigung erlischt nicht mit dem Ende des Haushaltsjahres, sondern gilt zumindest bis zum Ende des folgenden Jahres, ggf. bis zum Erlass der Haushaltssatzung für das übernächste Jahr fort (§ 85 Abs. 2 GemO). Die aufgenommenen Kreditverpflichtungen sind der Aufsichtsbehörde spätestens 1 Monat vor der rechtsverbindlichen Eingehung der Verpflichtung schriftlich anzuzeigen (§ 86 Abs. 1 und 4 GemO), in manchen Bundesländern besteht sogar Genehmigungspflicht (z. B. § 85 Abs. 2 GemO Brandenburg). Nur im Rahmen der laufenden Verwaltung wird auf Anzeigepflichten verzichtet (§ 86 Abs. 4 GemO). Oberster Grundsatz der kommunalen Kreditwirtschaft muss es sein, dass die Summe aller Zins- und Tilgungsverpflichtungen in der Gegenwart und in der Zukunft die Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht übersteigt. Die Kreditaufnahme hat im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft zu erfolgen.
Haushaltsrechtlicher Kreditbegriff Der haushaltsrechtliche Kreditbegriff ist enger gefasst als der Darlehensbegriff in Abs. 1 BGB und ist in § 41 Nr. 19 Gemeindehaushaltsverordnung (GemHV) geregelt. Danach handelt es sich um das unter der Verpflichtung der Rückzahlung von Dritten oder von Sondervermögen mit Sonderrechnung aufgenommene Kapital mit Ausnahme der Kassenkredite. Kredite dürfen u. a. nur aufgenommen werden, wenn die zur Deckung der ordentlichen Tilgung von Krediten notwendige Zuführung zum Vermögenshaushalt (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GemHV) im Verwaltungshaushalt nicht erwirtschaftet werden kann. Vor der Entscheidung über die Kreditaufnahme sollten regelmäßig mehrere Kreditangebote eingeholt und miteinander auch im Hinblick auf die Haushaltslage der Gemeinde verglichen werden (§ 25 a GemHV). Unter den in § 41 Nr. 27 GemHV definierten Begriff der Umschuldung als Ablösung eines Kredites durch einen anderen Kredit fällt neben dem Wechsel des Kreditgebers und dem Wechsel der Darlehensart (zum Beispiel Tilgungs- in Annuitätendarlehen) auch die Prolongation nach Auslaufen der Zinsbindung.
Kreditsicherheiten Es entspricht dem Wesen des Kommunalkredits, dass er ohne Bestellung von Sicherheiten gewährt wird. Kommunalkredite sind daher Blankokredite. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass die Gemeinde mit ihrem gesamten Vermögen und ihren gesamten Erträgen (Steuerkraft) haftet und ein Insolvenzverfahren ausgeschlossen ist (§ 128 Abs. 2 GemO). Insolvenzrechtlich wird ein Insolvenzverfahren nach Abs. 1 Insolvenzordnung ausdrücklich für unzulässig erklärt (Insolvenzunfähigkeit). Deshalb wird in § 86 Abs. 5 GemO angeordnet, dass Gemeinden keine Kreditsicherheiten für aufgenommene Kredite bestellen dürfen. Die Gemeinden dürfen auch zugunsten Dritter ohne aufsichtsbehördliche Anzeige- bzw. Genehmigungspflicht keine Sicherheiten bestellen (§ 87 Abs. 1 GemO). Werden dennoch verbotswidrig Sicherheiten bestellt, so sind diese Verträge nichtig (§ 130 Abs. 1 GemO). Allerdings müssen die Gemeinden bei den Verhandlungen über die Bestellung von Sicherheiten auf das Wirksamkeitserfordernis der aufsichtsbehördlichen Genehmigung hinweisen; dazu sind die Kommunen aufgrund des vorvertraglichen Vertrauensverhältnisses verpflichtet.BGH NJW 2001, 1065 Vom Verbot der Sicherheitenbestellung ausgenommen sind Gewährleistungen im Rahmen der Erfüllung kommunaler Aufgaben, wobei eine vorherige Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde besteht (§ 87 Abs. 2 GemO). Die häufigste Form der Kreditbesicherung sind Bürgschaften/Garantien/sonstige Mithaftungen für Kredite an kommunale Unternehmen (Anstalten/Körperschaften des öffentlichen Rechts, private Rechtsformen im öffentlichen Mehrheitsbesitz). Bei diesen Gewährleistungen sind instrumentenspezifische zusätzliche Anforderungen vorgeschrieben, damit regulatorisch eine Anerkennung des Kredits als „ausdrücklich öffentlich gewährleistet“ möglich ist.
Kommunalkredite aus Sicht der Kreditinstitute Über 96 % der Kommunalkredite werden in Deutschland durch Kreditinstitute gewährt, sodass die Finanzierung über den Kapitalmarkt oder als Bürgerkredit bedeutungslos ist.Hannes Rehm, Kommunalfinanzen, 2010, S. 183f. Deshalb kommt der bankbetrieblichen und bankenaufsichtsrechtlichen Einordnung der Kommunalkredite eine entscheidende Bedeutung zu.
Kommunalkredite, auch Kassenkredite, sind Kredite im Sinne des Abs. 1 Nr. 4 KWG (Forderungen an Kunden). Kommunalkredite müssen in Deutschland nicht mit Eigenkapital unterlegt werden („KSA-Risikogewicht von 0 Prozent“). vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen, Artikel 115, Absatz 2 in Verbindung mit EU regional governments and local authorities treated as exposures to central governments in accordance with Article 115(2) of Regulation (EU) 575/2013 (XLSX; 172 kB) Kommunalkredite unterliegen einem dauerhaften „partial use“, also keiner zeitlichen Befristung dieses „Nullansatzes“. Zudem sind Kreditinstitute bei Kommunalkrediten von einigen bankaufsichtsrechtlichen Meldepflichten (Großkredit nach KWG und Organkredit nach KWG, Offenlegungsvorschriften) befreit ( KWG). Diese Sonderbehandlung hat zur Folge, dass die Kreditzinsen bei Kommunalkrediten auf niedrigsten Margen beruhen, Kommunen mithin in den Genuss absolut günstigster Kreditzinsen kommen.
Diese gesetzlichen Erleichterungen für Kreditinstitute beim Kommunalkredit beruhen insbesondere auf der Insolvenzunfähigkeit von Bund, Ländern und Kommunen, bei denen ein Insolvenzverfahren unzulässig ist ( Abs. 1 Nr. 2 InsO). Auch das BVerfG hat in ständiger Rechtsprechung bestätigt, dass das „bündische Prinzip“ aus einem „Einstehen füreinander“ besteht.BVerfGE 1, 117 (131); 72, 330 (384 ff.); 86, 148 (213 ff.) Das BVerfG spricht im Zusammenhang mit dem Bundesstaatsprinzip und dem Finanzausgleich von Hilfeleistung,BVerfGE 72, 330 (397 f.) solidargemeinschaftlicher Mitverantwortung,BVerfGE 72, 330 (398) und bündischem Einstehen füreinander.BVerfGE 86, 148 (214) Es kann mithin davon ausgegangen werden, dass der Finanzausgleich dafür sorgt, dass es zu einer Insolvenzgefahr im kommunalen Sektor erst gar nicht kommen kann. Dieser Regelungspraxis liege nach Hannes Rehm das Verständnis zugrunde, dass der Staat – und mit ihm die Kommunen – über eine uneingeschränkte Bonität verfügten und praktisch als Adresse nicht ausfallen könnten.Hannes Rehm, Kommunalfinanzen, 2010, S. 178. Das „Einstehen füreinander“ geht zwar nicht so weit, dass eine übergeordnete Hierarchieebene eine garantenähnliche Haftung für einzelne kommunale Schulden übernimmt; jedoch besteht ein interföderatives, konstitutiv gesichertes normatives Ausgleichssystem, das die Zahlungsfähigkeit aller Gebietskörperschaften sicherstellt.
Für die Bankenaufsicht wird diese Präferenz nur so lange Bestand haben, „wie die Bonität jeder einzelnen Kommune aufgrund einer vom jeweiligen Bundesland uneingeschränkt akzeptierten Haftungsverpflichtung – auch mit Blick auf die Verpflichtung der Bundesländer zu einem kommunalen Finanzausgleich (…) – als unzweifelhaft angesehen wird.“ Wenn hiervon nicht mehr ausgegangen werden kann, sind die einzelnen Kommunen individuell aufgrund ihrer Haushalte/Jahresabschlüsse im Rahmen der kommunalen Jahresabschlussanalyse zu raten. Die Funktionsfähigkeit und Zahlungsfähigkeit der Gebietskörperschaften wird letztlich durch den jährlichen horizontalen und vertikalen Finanzausgleich über den Bund sichergestellt. Damit können Gemeinden und Länder banktechnisch eine wirtschaftliche Kreditnehmereinheit mit dem Bund bilden, sodass Kommunaldarlehen das gleiche Triple-A-Rating wie die Bundesrepublik Deutschland aufweisen. Deshalb ist das Adressrisiko bei Kommunaldarlehen in Deutschland gering.
Kommunalkreditmarkt Den weitaus höchsten Marktanteil an Kommunaldarlehen haben die Öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute. Daneben sind auch Pfandbriefbanken und Großbanken in diesem Marktsegment tätig.
In Deutschland befindet sich der Markt für Kommunalkredite seit 2010 im Umbruch. Kreditinstitute hatten im Jahre 2011 als Anbieter von Kommunalkrediten einen Marktanteil von 97 %. Sie erreichten bei Kommunalkrediten ein Marktvolumen von 149 Mrd. Euro, darunter am stärksten vertreten Landesbanken (49 Mrd.), Banken mit Sonderaufgaben wie die KfW (knapp 40 Mrd.), Sparkassen (über 30 Mrd.), Realkreditinstitute (knapp 25 Mrd.) und Großbanken (15 Mrd.).Deutsche Bank vom 12. Juni 2012, Kommunen im aktuellen Marktumfeld, S. 26 Der Kommunalkreditmarkt verändert derzeit seine Marktstrukturen. Während sich Kreditinstitute wegen des Leverage Ratio, zunehmender kommunaler Bonitätsprobleme und schwacher Margen vom Kommunalkredit zurückziehen, dringen Versicherungen und Auslandsbanken als Kreditanbieter vor. Die Verringerung des Marktvolumens wird bei gegebener Nachfrage (allein für Prolongationen) auch den Anteil anderer, bisher vernachlässigter Finanzierungsinstrumente (Kommunalobligationen, Kommunalanleihen oder Schuldscheindarlehen) erhöhen. Diese erfordern bestimmte Mindestgrößen (150 Millionen Euro bei Kommunalobligationen, 10 Millionen bei Kommunalanleihen und Schuldscheindarlehen), so dass kleinere Kommunen erst durch Nachfragebündelung marktfähig werden können. Das kann geschehen durch gemeinsame Kommunalanleihen mehrerer Städte („NRW-Städteanleihen“ seit Februar 2014) oder durch eine gemeinsame Emissionsstelle (die seit 2011 geplante „Kommunale Finanzagentur“).Vorreiter hierfür sind unter anderem die Emissionszentrale Schweizer Gemeinden (ESG), Kommuninvest of Sweden, KommuneKredit in Dänemark, die Kommunalbanken Norge sowie die niederländische NWB Bank
Kommunalrating Der Deutsche Städtetag hat im April 2006 seinen Mitgliedern empfohlen, von einem Rating durch Ratingagenturen abzusehen.Deutscher Städtetag, Externes Rating von Kommunen, Beschluss des Präsidiums vom 25. April 2006 und 15. Dezember 2007 Ein externes Rating gab es ersichtlich trotzdem für die Stadt Düsseldorf und den Landkreis Miesbach durch Moody’s bzw. Standard & Poor’s.PricewaterhouseCoopers, Basel II und kommunales Rating, 2006, S. 25. Noch im März 2012 hielt der Deutsche Sparkassen- und Giroverband (DSGV) ein Kommunalrating nicht für erforderlich, weil alle staatlichen Ebenen in klar definierten Verfahren letztlich füreinander einstünden., DSGV, Pressemitteilung Nr. 35 vom 20. März 2012.