Der Naturschutz in Spanien wurde im europäischen Vergleich früh gesellschaftlich institutionalisiert. Bereits 1916 wurde ein Nationalparkgesetz in Spanien erlassen und 1918 die ersten beiden Nationalparks eingerichtet. Aufgrund politisch instabiler Verhältnisse in der Zweiten Republik und der Vernachlässigung des Naturschutzes während der Franco-Diktatur entstanden danach sehr wenige Schutzgebiete. So gab es Anfang der 1970er-Jahre nur zwei Dutzend geschützte Gebiete. In den 1980er-Jahren ging die Zuständigkeit für die Einrichtung und Verwaltung von Naturschutzgebieten weitgehend auf die Autonomen Gemeinschaften und die Provinzen über. Dies führte einerseits zu einer fast explosionsartigen Zunahme der geschützten Flächen. Andererseits erschwert das Entstehen zahlreicher regionaler Schutzgebietstypen bis heute den Überblick und die überregionale Zusammenarbeit.
Geschichte Nationalparkgesetz rechts|mini|Juan Vilanova y Piera Der Geologe und Forschungsreisende Juan Vilanova y Piera stellte am 6. Mai 1874 in einem Vortrag vor der Sociedad Española de Historia Natural den zwei Jahre zuvor eingerichteten Yellowstone-Nationalpark, den weltweit ersten Nationalpark, vor. Von diesem Zeitpunkt an wurde in Spanien immer wieder die Einrichtung vergleichbarer Schutzgebiete diskutiert. Am Zustandekommen eines Nationalpark-Gesetzes und an der Einrichtung der ersten Nationalparks war der konservative Senator Pedro José Pidal y Bernaldo de Quirós maßgeblich beteiligt. Als Beginn des Naturschutzes in Spanien gilt das Ley de Oración de Parques Nacionales vom 7. Dezember 1916. Es bestand aus nur drei Artikeln, der Status eines Nationalparks war darin für „außergewöhnlich malerische, bewaldete oder ländliche Orte und Landschaften“ vorgesehen. Nationalparks sollten vom Ministerio de Fomento (zuständig für Infrastruktur und Verkehr) im Einvernehmen mit den jeweiligen Grundbesitzern eingerichtet werden, was sich in der Praxis als problematisch herausstellte. Ein königliches Dekret vom 24. Februar 1917 gestaltete das Gesetz aus: ein Zentralrat für Nationalparks (Junta Central de Parques Nacionales) wurde eingesetzt. Gleichzeitig führte es einen weiteren Schutzgebietstyp ein, die Sitios Nacionales, vorgesehen für Gebiete mit besonderen natürlichen Voraussetzungen, aber auch für Orte mit besonderer historischer, legendärer oder religiöser Bedeutung sowie für bemerkenswerte Bäume. In dem Dekret wurden die Forstbehörden angewiesen, innerhalb von zwei Monaten als Nationalpark geeignete Flächen vorzuschlagen. Sie reichten schließlich 76 Vorschläge ein.
Ausweisung der ersten Schutzgebiete
rechts|mini|Mittelteil des Valle de Ordesa Als erste Nationalparks Spaniens wurden 1918 Montaña de Covadonga (heute Nationalpark Picos de Europa) und Valle de Ordesa (heute Nationalpark Ordesa y Monte Perdido) eingerichtet. Danach kam es für acht Jahre zu einem Stillstand bei der Ausweisung von Schutzgebieten, abgesehen vom 1920 eingerichteten Sitio Nacional de San Juan de la Peña. Gründe waren die ungelöste Grundbesitzfrage, das Fehlen von Finanzmitteln, mangelnde Mitarbeit lokaler Behörden sowie die zögerliche Erschließung der Parks für Besucher. Im Zentralrat für Nationalparks war auch Eduardo Hernández-Pacheco vertreten, Geologe und Inhaber des Lehrstuhls für Naturwissenschaften an der Universidad Central. Er konnte schließlich durchsetzen, dass man auch die Einrichtung kleinerer Schutzgebiete mit geringerem Schutzstatus vorsah, die für die spanischen Verhältnisse besser geeignet waren. Im Juli 1927 regelte ein königlicher Erlass die Typen der Schutzgebiete neu. Ein Sitio Natural de Interés Nacional ersetzte das bisherige Sitio Nacional, ein Monumento Natural de Interés Nacional war neu vorgesehen, die Nationalparks wurden beibehalten.
Ein weiteres königliches Dekret vom 20. Juli 1929 zentralisierte die Naturschutzverwaltung und nahm dem Zentralrat für Nationalparks einen Teil seiner Zuständigkeiten, Abgeordnete und Senatoren waren nun nicht mehr in diesem Rat vertreten. Hernández-Pacheco erhielt das neugeschaffene Amt des Delegado-Inspector de Sitios y Monumentos Naturales de Interés Nacional. In der Folgezeit wurden vor allem Sitios Naturales eingerichtet, so Monte Dehesa del Moncayo (1927), Ciudad Encantada (1929), Torcal de Antequera (1929) und Picacho de la Virgen de la Sierra (1929). Auf den persönlichen Einfluss Hernández-Pachecos wird die Einrichtung von vier Schutzgebieten 1930 in der Sierra de Guadarrama bei Madrid zurückgeführt. Es handelte sich um die Sitios Naturales Pedriza de Manzanares, Pinar de la Acebada, Gipfel, Kar und Seen am Peñalara, und das Monumento Natural de Interés Nacional Peña del Arcipreste de Hita. In der Provinz Murcia kamen 1931 die Sitios Naturales Sierra Espuña als größtes Schutzgebiet seiner Art und Monte del Valle hinzu.
Zweite Republik In der Zeit der Zweiten Republik wurde der Stellenwert des Naturschutzes in programmatischer Hinsicht aufgewertet. Artikel 45 der republikanischen Verfassung vom Dezember 1931 erklärte den Schutz der Natur vor der Schädigung oder Zerstörung durch den Menschen zur Staatsaufgabe. Eine Nationalparkbehörde (Comisaría de Parques Nacionales), die der Dirección General de Montes unterstellt war, übernahm einen Teil der Aufgaben des Nationalparkrats. Neue Nationalparks sollten zukünftig per Gesetz eingerichtet werden, während für Sitios Naturales ein ministerieller Erlass genügte. Erstmals gab es die Möglichkeit einer zwangsweisen Enteignung von Grundbesitz. Für die Nationalparks sollten Nutzungspläne erarbeitet werden, für Besucher wurden Führungen eingerichtet, die Jagd in den Schutzgebieten wurde endgültig verboten. Die bis dahin oft nur als „Ehrentitel“ angesehenen Sitio Natural und Monumento Natural wurden klar definiert: Ein Sitio Natural entsprach, abgesehen von seiner geringeren Ausdehnung, einem Nationalpark und musste ähnliche Kriterien erfüllen. Ein Monumento Nacional war dagegen ein (landschaftliches) Element oder eine Besonderheit von außergewöhnlicher Schönheit oder Seltenheit. rechts|mini|Wasserfälle im heutigen Naturpark Lagunas de Ruidera Die Anwendung dieser neuen Regelungen wurde durch die politische Instabilität der Zweiten Republik erschwert. Zudem hatten sich die beiden wichtigsten Persönlichkeiten im Spanischen Naturschutz, Pidal und Hernández-Pacheco, mittlerweile zerstritten. Das erklärt, warum während der Zeit der Republik nur fünf neue Schutzgebiete ausgewiesen wurden, sämtliche als Sitio Natural: 1933 Cumbre del Curotiña, Cabo Villano, Cabo de Vares, Lagunas de Ruidera sowie 1935 Monte Alhoya. Während des folgenden Spanischen Bürgerkriegs kam die Entwicklung ganz zum Erliegen.
Weitgehender Stillstand: 1940 bis 1970 rechts|mini|Lago de Sanabria Die Jahre unter der Diktatur Francisco Francos werden teilweise als die „dunkle Periode“ für den Naturschutz in Spanien bezeichnet. Durch ein Gesetz vom 4. Juni 1940 wurde die Nationalparkbehörde aufgelöst, ihre Aufgaben übernahm ein „Oberster Rat für Fischerei, Jagd und Nationalparks“ (Consejo Superior de Pesca, Caza y Parques Nacionales), der eher beratende Aufgaben hatte. Dieser Rat wurde 1944 und 1953 umorganisiert, die Bedeutung des Naturschutzes im Rat sank dabei stetig. Dennoch wurden in dieser Zeit mehrere Nationalparks ausgewiesen: Teide und Caldera de Taburiente (1954) sowie Aigües Tortes y Lago de San Mauricio (1955). Dazu kam lediglich ein Sitio Natural, das 1946 eingerichtete Schutzgebiet Lago de Sanabria.
Ein Ley de Montes vom 8. Juni 1957 ersetzte das Nationalparkgesetz von 1916. Die Nationalparks wurden dort in den Artikeln 78 und 79 behandelt, wobei Artikel 78 im Wortlaut dem alten Nationalparkgesetz entsprach. Die Ausführungsbestimmungen zum Ley de Montes folgten als Verordnung (Reglamento) am 22. Februar 1962. Neue Nationalparks sollten nicht mehr per Gesetz, sondern auf Vorschlag des Landwirtschaftsministeriums per Dekret eingerichtet werden können, die Möglichkeit einer Enteignung von Grundbesitz wurde beibehalten. Für die Verwaltung der Naturschutzgebiete war die Forstverwaltung zuständig. rechts|mini|Nationalpark Doñana In den folgenden Jahren wurde lediglich 1969 der Nationalpark Doñana neu ausgewiesen, allerdings nicht ohne internationalen Druck und internationale Finanzhilfe. Mit zunächst 39.225 Hektar war der Nationalpark Doñana damals das größte Schutzgebiet Spaniens.
1970 gab es in Spanien sechs Nationalparks, 16 Sitios Naturales und ein Monumento Nacional de Interés Nacional. Zusammen waren sie 103.007 Hektar groß und entsprachen damit 0,2 % der Fläche Spaniens. Zur damaligen Zeit waren in Frankreich etwa 4 %, in England 9 % und in der Bundesrepublik Deutschland sogar 14 % des Staatsgebiets in irgendeiner Form geschützt.Alfonso Mulero Mendigorri: La protección de Espacios Naturales en España. Ediciones Mundi-Prensa, Madrid 2002, ISBN 84-8476-069-3.
Einrichtung des ICONA In 1960er-Jahren erlebte Spanien einen wirtschaftlichen Aufschwung, immer mehr Menschen zogen in die Städte. Von den Spaniern wurden Umwelt- und Naturschutz zunehmend für wichtig erachtet. Die wenigen Naturschutzgebiete verzeichneten hohe Besucherzahlen, wozu auch die zunehmende Motorisierung beitrug.
rechts|mini|Nationalpark Timanfaya Vor diesem Hintergrund wirkte die Einrichtung des Nationalen Instituts für Naturschutz ICONA (Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza) durch ein Dekret-Gesetz vom 28. Oktober 1971 als Neubelebung des spanischen Naturschutzes. Das ICONA unterstand dem Landwirtschaftsministerium und übernahm unter anderem die Aufgaben der bisherigen Dirección General de Montes, Caza y Pesca Fluvial. Dazu zählten neben der Verwaltung der staatlichen Wälder, der Waldbrandbekämpfung und der Überwachung der Reinheit der Binnengewässer auch der Landschafts- und Naturschutz und die Verwaltung der Schutzgebiete. Die Bestimmungen des Reglamento de Montes (von 1962) hinsichtlich des Naturschutzes wurden mit Dekret vom 23. Dezember 1972 geändert. Damit wurde ein neuer Schutzgebiets-Typ Reserva eingeführt. Die Sitios Naturales de Interés Nacional und Monumentos Naturales de Interés Nacional wurden konkreter definiert und dadurch aufgewertet, dass sie fortan durch Dekret und nicht mehr über eine ministerielle Anordnung eingerichtet werden konnten. Die Rechtshoheit über die Naturschutzgebiete und ihre Verwaltung wurden dem ICONA übertragen, die für jedes Schutzgebiet einen Conservador bestellte. Diese Regelungen hatten nur vorläufigen Charakter, ein neues Naturschutzgesetz wurde bereits vorbereitet.
Bald darauf entstanden die Nationalparks Tablas de Daimiel (1973) und Timanfaya (1974), mit den Sitios Naturales Hayedo de Riofrío de Riaza, Hayedo de Montejo de la Sierra und Hayedo de Tejera Negra wurden 1974 die südlichsten Buchenwälder Europas unter Schutz gestellt.
Misión 565 Unter dem Schlagwort Misión 565 startete das ICONA 1973 eine Initiative, um die Belange des Naturschutzes der neu eingerichteten „Regierungskommission für Umweltfragen“ (Comisión Delegada del Gobierno para el Medio Ambiente) nahezubringen. Erklärtes Ziel war es, ein Prozent der Staatsfläche, also etwa 5000 km², innerhalb von sechs Jahren unter Naturschutz zu stellen, wofür das ICONA einen Finanzbedarf von fünf Milliarden Peseten ansetzte. Das Finanzministerium bewilligte die Gelder nicht, das Projekt konnte daher nicht umgesetzt werden. Einige seiner gesetzlichen und verwaltungstechnischen Voraussetzungen wurden weiter betrieben: das neue Naturschutzgesetz und das „Inventar der schutzwürdigen Flächen“.
Naturschutzgesetz von 1975 Der Entwurf eines modernen Naturschutzgesetzes wurde erstmals im Mai 1973 dem Direktionsgremium des ICONA vorgestellt, am 2. Mai 1975 wurde es als „Ley de Espacios Naturales Protegidos“ verabschiedet. Praktische Anwendung fand es erst nach Erlass der Ausführungsbestimmungen im März 1977. Das Gesetz sah unter anderem eine Neuklassifikation der bestehenden Schutzgebiete in folgende Schutzgebietstypen vor:
Reserva Integral de Interes Científico